III SAB/Wr 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak(sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi I.P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P., obywatel [...] (dalej: skarżący) złożył ([...] czerwca 2018 r.) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z [...] grudnia 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 oraz 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4.000, 00 zł. (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Delegaturze D. Urzędu Wojewódzkiego w L. Skarżący oświadczył, że wobec braku jakichkolwiek działań ze strony Wojewody D., za pośrednictwem pełnomocnika, złożył w dniu [...] maja 2018 r. ponaglenie do szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, do ponaglenia dołączył pełnomocnictwo oraz umowę najmu lokalu w celu uzupełnienia dokumentacji w sprawie. Skarżący podkreślił, że do momentu wniesienia skargi do Sądu, to jest do [...] czerwca 2018 r., organ nie podjął żadnych działań w sprawie jego wniosku o pobyt czasowy. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący zaakcentował, że - na moment wniesienia skargi - upłynęło już ponad 6 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy. Skarżący stwierdził, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy - w prawnie ustalonym terminie - organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Motywował, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty (dlaczego nie została podjęta czynność). Dodał, że bezczynność organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda wyjaśnił, że strona została wezwana do uzupełniania braków formalnych. Wezwanie zostało wysłane w dniu [...] czerwca 2018 r. na adres skarżącego. Wojewoda podkreślił, że ponaglenie wraz z pełnomocnictwem udzielonym radcy prawnemu wpłynęło do urzędu w dniu [...] czerwca 2018 r. Z tego powodu, w dniu [...] czerwca 2018 r., organ administracyjny ponownie wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wysyłając pismo na adres pełnomocnika strony. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym brak było podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda na poparcie swojego stanowiska w sprawie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewoda zauważył , że ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu wpłynęło do Wojewody D. w dniu [...] czerwca 2018 r., natomiast organ administracji przesłał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy do Szefa urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] czerwca 2018 r.. Z tego powodu, zdaniem organu, zarzut o nieprzekazanie w terminie siedmiu dni ponaglenia był bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do dnia rozprawy Sąd nie otrzymał informacji, czy w sprawie doszło do wydania decyzji. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącego, poprzez wydanie decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] grudnia 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd stwierdza, że pierwszym pismem w sprawie wysłanym zresztą błędnie na adres skarżącego było wezwania z [...] czerwca 2018 r. dotyczące uzupełnienia braków formalnych złożonego [...] grudnia 2017 r. wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Zdaniem Sądu organ podjął takie działanie, gdyż [...] czerwca 2018 r. wpłynęło do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Nie uszło uwadze Sądu, że kolejnym i zarazem ostatnim pismem wystosowanym do strony w rozpoznawanej sprawie było ponowne wezwanie o uzupełnienie braków formalnych, które tym razem zostało prawidłowo skierowane na adres profesjonalnego pełnomocnika w dniu [...] czerwca 2018 r. Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny oraz rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Sąd zauważa, że wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku zostało wysłane po ponad pół roku od złożenia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Organ pozostawał całkowicie bezczynny przez ponad sześć miesięcy. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą skarżącego dopiero w wyniku jego interwencji. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze i to zupełnie podstwowe czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po interwencji skarżącego w postaci ponaglenia złożonego przez pełnomocnika, organ wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jednak nawet i w tym piśmie (początkowo błędnie doręczonym) nie określił on przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy wnosząc ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Wojewoda zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (ponad sześć miesięcy), na jakiekolwiek działanie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast fakt, że organ zmieścił się w terminie siedmiu dni wynikającym z treści art. 37§ 5 k.p.a i w terminie czterech dni przekazał ponaglenie na niezałatwienia sprawy w terminie sporządzone przez pełnomocnika skarżącego Szefowi do Spraw Cudzoziemców nie ma wpływu na ocenę działania (właściwie braku działania) organu w tej sprawie. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczył termin załatwienia przez organ sprawy (pkt III sentencji wyroku). Rozpoznając wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).