III SAB/Wr 595/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale III w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Y. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 23 grudnia 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 (słownie: czterysta) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Y. S. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu związanym z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 23 grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu strona podniosła, że zgodnie z art. 35 k.p.a. sprawa powinna zostać załatwiona do 23 stycznia 2020 r., a najpóźniej do 23 lutego 2020 r. Tymczasem do chwili złożenia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie, nie wezwał też skarżącego do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku. Sprawa nie jest natomiast skomplikowana i nie wymaga przeprowadzenia szczególne wnikliwego postępowania dowodowego. W grudniu 2020 r. strona wysłała do organu ponaglenie i mimo to czeka już 23 miesiące na załatwienie sprawy. Wobec tego strona wystąpiła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji objętej żądaniem strony w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł; 4. zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowi skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że w 2017 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 19.885, w 2018 r. 20.080 wniosków, w 2019 r. 26.854 wnioski, zaś w 2020 r. ponad 30 wniosków o legalizację pobytu. Odnośnie do zarzutu kwalifikowanej (rażącej) bezczynności organ wskazał, że stany bezczynności lub rażącego naruszenia prawa tylko wtedy wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Dodał, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zwrócił uwagę, że kwalifikowana postać przewlekłości lub bezczynności wymaga wykazania, że za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. W tym kontekście podniósł, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika stanowią przeszkodę w takiej organizacji pracy, która zapewniałaby rozpoznawanie spraw z zachowaniem terminów ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w tym właśnie trybie. Przechodząc do istoty skargi wymaga wskazania, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 23 grudnia 2019 r. Wojewoda Dolnośląski nie rozpoznał wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jak również nie podjął w tym czasie prawie żadnych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował o przyczynach zwłoki i przed złożeniem skargi oraz ponaglenia nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ przedsięwziął wprawdzie już w dniu wpływu wniosku (pismem z 23 grudnia 2019 r. wyznaczono termin zakończenia postępowania na 23 października 2020 r. i pouczono stronę m.in. o prawie do wniesienia ponaglenia), jednakże po sporządzeniu tego pisma organ pozostawał całkowicie bezczynny przez wiele miesięcy. Dopiero bowiem blisko trzy miesiące po wniesieniu przez stronę ponaglenia (które wpłynęło do organu w dniu 9 grudnia 2020 r.) w sprawie można stwierdzić aktywność procesową Wojewody Dolnośląskiego, jako że pismami datowanymi na 1 i 2 marca 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (nowy termin oznaczono na 4 maja 2021 r.) oraz przekazał akta z ponagleniem organowi wyższego stopnia. Najprawdopodobniej czynności tych dokonano zresztą właśnie na skutek wspomnianego ponaglenia. i skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a., a nadto, także z art. 36 k.p.a. Wprawdzie bezpośrednio po zainicjowaniu postępowania organ wyznaczył termin jego zakończenia na 23 października 2020 r., jednak następnie przez ponad czternaście miesięcy w sprawie nie podejmowano jakichkolwiek czynności. Dopiero bowiem po wystosowaniu ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy i przekazał ponaglenie organowi nadrzędnemu. W sposób oczywisty i jednoznaczny w sprawie doszło zatem do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. wskutek istotnego przekroczenia przewidzianych tam terminów załatwienia sprawy administracyjnej, jak i art. 36 § 1 k.p.a., skoro organ zaniechał powiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Nie można też nie zauważyć, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., albowiem ponaglenie strony (doręczone organowi 9 grudnia 2020 r.) zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero pismem z 2 marca 2021 r. Zgodnie natomiast z powołanym art. 37 § 4 k.p.a. (zdanie pierwsze) organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Godzi się również zauważyć, że wskazany w piśmie z 23 grudnia 2019 r. termin załatwienia sprawy (23 października 2020 r.) bardzo istotnie odbiegał od ustawowych terminów zakończenia postępowania administracyjnego, wynikających z art. 35 § 1–3 k.p.a. Nawet jednak i ten, bardzo odległy przecież termin, nie został dotrzymany i kolejny wyznaczono na 4 maja 2021 r., czyli na dzień przypadający po roku i blisko pięciu miesiącach od wszczęcia stosunkowo prostej i typowej spawy. Przedstawione okoliczności niewątpliwie świadczą zatem o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Oceny tej nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U.2020.568). Stan bezczynności w sprawie wystąpił bowiem jeszcze niewątpliwie przed końcem marca 2020 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Od tego czasu minęło natomiast ponad osiem miesięcy do dnia podjęcia czynności przez organ. Można zresztą przypuszczać, że dopiero pod wpływem złożonej skargi (data wpływu do organu to 3 lutego 2021 r.) i ponaglenia Wojewoda podjął kolejną czynność w sprawie. Skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie należało uznać zatem za niewątpliwie zasadną, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania, działając na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie III wyroku. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził ponadto (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, wielomiesięczna, całkowita bierność organu w zakresie jego procesowych obowiązków uzasadnia przyjęcie bezczynności o stopniu kwalifikowanym. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że choć pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to jednak orzecznictwo sądowe przypisuje je do stanu oczywistego naruszenia norm prawnych. Wielomiesięczna bierność organu w sprawie, stanowiąca oczywiste zaprzeczenie przepisom art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej kwalifikacji. Sąd ma oczywiście na uwadze, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Należy wszakże zwrócić uwagę, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podnosi niezmiennie od kilku lat. Akceptowanie tego stanu rzeczy nie daje się natomiast pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej kwocie aniżeli oznaczona w rozstrzygnięciu, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę zasądzoną na rzecz skarżącego składa się równowartość wpisu od skargi.