III SAB/Wr 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi V. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; II. stwierdza, że w/w bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Zawiadomieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.) Wojewoda D. pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia [...] roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi U. V. L. (zwanego dalej "skarżącym", "wnioskodawcą"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] r. skarżący wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku, celem pobytu skarżącego w P. jest wykonywanie pracy na rzecz "A" M. Z., na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, na podstawie umowy zlecenia, w wymiarze czasu pracy całego etatu, w okresie od dnia [...] r. przez czas nieokreślony, z wynagrodzeniem nie niższym niż [...] PLN brutto miesięcznie. Wojewoda D. pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku tj.: • Przedstawienia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.) lub • Innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Wezwanie zawierało informację o przesłankach zwalniających cudzoziemca z przedstawienia ww. informacji starosty. Przedmiotowe wezwanie zostało wysłane na wskazany przez skarżącego we wniosku adres: ul. [...] m. [...],[...] W. i odebrane w dniu [...] r. Termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał zatem w dniu [...] r. W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęło pismo wnioskodawcy z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej informacji starosty do końca grudnia [...] r. W dniu [...] r. do Wojewody D. wpłynęła wydana w dniu [...] r. przez Powiatowy Urząd Pracy we W.informacja starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, w której stwierdzono, iż brak jest możliwości pozyskania pracowników dla podmiotu "B" Sp. z o.o., ul. [...],[...] K., na stanowisku kierowcy ciągnika siodłowego/kierowcy samochodu ciężarowego, ciągnika siodłowego pow. 3,5 tony, z wynagrodzeniem nie niższym niż [...] zł brutto miesięcznie + diety zagraniczne, w wymiarze czasu pracy równoważnym według karty kierowcy. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda D. pozostawił wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braku formalnego wniosku, tj. nieprzedstawienie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, w zakreślonym dla dokonania tej czynności terminie. W dniu [...] r. wnioskodawca za pośrednictwem Wojewody D., złożył zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę D. w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozostawienie ww. wniosku pismem z dnia [...] r. Nr [...] bez rozpoznania, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym poinformował, że modyfikuje złożony do organu I instancji wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w związku ze znalezieniem nowego pracodawcy. Do przedmiotowego zażalenia dołączono korektę przedmiotowego wniosku, zgodnie z którym skarżący ma wykonywać pracę na rzecz "B" Sp. z o.o. na stanowisku kierowcy ciągnika siodłowego, na podstawie umowy o pracę, w wymiarze czasu pracy całego etatu, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł + diety. W dniu [...] r. wnioskodawca uzupełnił akta sprawy o pismo z dnia [...] r., w którym podkreślił, że D. Urząd Wojewódzki pominął okoliczność, że na dzień przed upływem siedmiodniowego terminu złożył wniosek o przedłużenie terminu do złożenia wymaganego dokumentu, uzasadniając to trudnością z jego uzyskaniem w tak krótkim terminie i jednocześnie zobowiązał się do uzupełnienia wniosku do końca [...] r. Wnioskodawca przypomniał, że dostarczył brakujący dokument [...] r. W opinii wnioskodawcy skoro uzupełnił wniosek zgodnie z żądaniem Wojewody D. brak było podstaw do pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał złożone przez skarżącego zażalenie za nieuzasadnione, stwierdzając, że Wojewoda D. zasadnie, zgodnie z obowiązującym prawem pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. W uzasadnieniu przywołał treść art. 35, art. 36 § 1, art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazał na treść art. 106 ust. 1 i ust. 2, art. 125, art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r., poz. 1650 , sprostowanie Dz. U. z 2014 r., poz. 463 ze zm.) oraz art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). W dalszej kolejności podkreślił, że przyjęcie, iż braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte w wyznaczonym do tej czynności terminie powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania - bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.10.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/05; LEX nr 191358). Natomiast odnosząc się do treści przedmiotowego zażalenia oraz wniosku cudzoziemca o przedłużenie terminu do uzupełnienia ww. informacji starosty, wyjaśnił, że przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. termin jest terminem ustawowym, który nie podlega ani skróceniu, ani przedłużeniu. Oznacza to, że jeśli strona nie chce narazić się na negatywne konsekwencje (pozostawienie podania bez rozpoznania) musi terminu dochować poprzez usunięcie braków, przed jego upływem. Należy wskazać, iż nie jest wystarczające podjęcie przed upływem tego terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, konieczne jest ich skuteczne usunięcie. Termin do usunięcia braków formalnych wniosku określa art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta po jego upływie jest bezskuteczna, chyba, że przedmiotowy termin zostanie przywrócony (co wymaga uprawdopodobnienia braku winy w jego niedotrzymaniu). Zgodnie z pouczeniem skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie - pozostawienie sprawy wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy na terytorium RP w związku z zamiarem wykonywania pracy bez rozpoznania. W skardze strona zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności naruszenie art. 7, 3, 9 i 11 k.p.a. przez niezrealizowanie dyspozycji tych przepisów, nadto art. 64 par. 2 k.p.a. przez pozostawienie sprawy bez rozpoznania 2. przepisów konstytucji RP i przepisów międzynarodowych w szczególności zawartych w Deklaracji Praw Człowieka - przez uniemożliwienie skarżącemu obrony jego praw w postępowaniu toczącym się w sprawie - przez wyznaczenie mu terminu do dokonania czynności urzędowej - uzupełnienia wniosku - który to termin był z oczywistych względów niemożliwy do zachowania. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosi o uwzględnienie niniejszej skargi i wyznaczenie Wojewodzie D. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D.podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] r. i wniósł o oddalenie skargi. W rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy Sąd przyjął, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poprzedzając szczegółowe motywy wyroku, Sąd wskazuje zatem, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Wojewody D. w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga też wyjaśnienia, że przywołując w uzasadnieniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uwzględnia ich brzmienie obowiązujące w dacie wniesienia skargi, czyli przez zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przypomnieć zatem należy, że skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przywołanym już przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych, umożliwiającym przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności Wojewody D. odnosi się do pozostawienia przez ten organ bez rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski w celu wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorcy M. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" M.Z. na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego na umowie zlecenia w wymiarze czasu pracy całego etatu w okresie od [...] r. przez czas nieokreślony. Sfera materialnoprawna sprawy o tak określonym przedmiocie podlega regulacji ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1990), natomiast czynności procesowe podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania sprawy, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty o dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej w przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskiem doręczonym organowi [...] r. skarżący zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Materiał sprawy wskazuje również, że Wojewoda D. pismem [...] r. skierował do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia braku formalnego wniosku i dostarczenie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Akta sprawy wskazują, że dwa dni przed upływem siedmiodniowego terminu skarżący nadał na poczcie wniosek do organu o przedłużenie terminu do złożenia wymaganego dokumentu z powodu trudność z jego uzyskaniem jednocześnie zobowiązując się uzupełnienia wskazanego braku do końca grudnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. do Wojewody D. wpłynął wymagany dokument jako załącznik do pisma skarżącego z dnia [...] r. zatytułowanego "Przedłożenia dokumentu". W aktach znajduje się pismo Wojewody D. z dnia [...] r. zatytułowane "Zawiadomienie", w którym organ ten informował o pozostawieniu wniosku skarżącego z [...] r. bez rozpoznania z powodu niedotrzymania siedmiodniowego terminu wynikającego z treści art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełniania braków formalnych. Z dalszej analizy akt sprawy wynika, że pismo zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] r., a skarżącym odebrał je [...] r. W zaistniałych w sprawie a powyżej opisanych okolicznościach, należy przede wszystkim wyjaśnić, że wobec dorobku judykatury, nauki i piśmiennictwa pozostawienie podania bez rozpoznania jako forma bezczynności organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, po wcześniejszym skorzystaniu z trybu określonego w przepisie art. 37 k.p.a., jako warunku dopuszczalności skargi. W rozpoznawanej sprawie ten warunek został przez skarżącego. Tym samym Sąd powinien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wymaga zbadania, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Przyjmując zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia "bezczynności", uznać należało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącego. W zaistniałej sprawie należy także przypomnieć, że jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje wspomniany już wcześniej art. 12 § 1 k.p.a. Przyjdzie również zauważyć, że termin "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. W tym miejscu należy przypomnieć, że przyczyną pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania było niewykonanie przez niego wezwania organu pierwszej instancji z [...] r. Według Wojewody D., skarżący nie usunął następujących braków formalnych pisma, gdyż nie dostarczył informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, ponieważ powyższy brak formalny został uzupełniony po upływie 7-dniowego terminu od dnia doręczenia wezwania. W nawiązaniu do tej ostatniej kwestii należy przypomnieć treść art. 64 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed [...] r.: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Przepis ten ma niewątpliwie na celu zdyscyplinowanie strony aby organ w efekcie miał możliwość rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, bowiem to właśnie załatwienie sprawy jest głównym celem postępowania administracyjnego. Zauważyć więc należy, że organ pozostawił sprawę bez rozpoznania w sytuacji gdy po pierwsze, dysponował złożonym przed upływem terminu wnioskiem skarżącego o jego przedłużenie, po drugie gdy dysponował całym koniecznym materiałem do merytorycznego rozpoznania sprawy. Oceniając niniejszą sytuację nie uszło uwadze Sądu, że organ pierwszej instancji wniosek o tego pisma i po dostarczeniu przez stronę na dwa dni przed upływem wskazanego uzupełnienie braków formalnych przesłał skarżącemu po ponad trzech miesiącach od daty złożenia wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, następnie po otrzymaniu dowodu doręczenia skarżącemu terminu wniosku o jego przedłużenie (nadanego na poczcie [...] r.), dopiero [...] r. sformułował zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, i nadał je do strony na poczcie w dniu [...] r. zawiadomił skarżącego o pozostawienie wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy be rozpoznania. Takie działanie organu nie może zdaniem Sądu zasługiwać na aprobatę, pamiętać bowiem należy, że w sprawach z zakresu ustawy o cudzoziemcach organ upoważniony do załatwiania tego typu spraw ma szczególny obowiązek dbania o to, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy spowodowanej najczęściej brakiem wystarczającej znajomości języka polskiego i braku doświadczenia w załatwianiu urzędowych spraw. Organ ten zawsze powinien mieć na uwadze art. 9 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W wyroku z 23 lipca 1992 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą III ARN 40/92 Sąd Najwyższy przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwe jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i również wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób art. 9 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko, z którym Sąd orzekający w tej sprawie w pełni się zgadza, zwraca uwagę, że organ pierwszej instancji dysponując wnioskiem skarżącego złożonym w zakreślonym stronie terminie, w którym wskazywał na trudności w uzyskaniu wymaganego prawem dokumentów i zobowiązywał się do uzupełnienia wniosku, organ w żaden sposób na niego nie zareagował, nie wspomniał nawet o tym piśmie - w zawiadomieniu o pozostawieniu stronie wniosku bez rozpoznania. Takie działanie organu podważa zaufanie strony co do wnikliwości w rozpoznawaniu jego sprawy. Premiując nawet, że termin wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed [...] nie mógł zostać przedłużony nie poinformował o tym uprawnieniu skarżącego, który wobec braku reakcji organu mógł przyjąć, że Wojewoda zgodził się z założeniami pisma strony. Świadczy o tym fakt, że w zakreślonym przez siebie terminie skarżący dostarczył wymagany dokument. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że wniosek o przedłużenie terminu skarżący złożył przed jego upływem. Wobec tego należało się zastanowić w świetle celu sformułowanego przepisu oraz faktu w jakim kierunku ustawodawca go zmienił, że organ pierwszej instancji pochopnie przyjął, że strona uchybiła terminowi, bowiem dysponując pełnym materiałem do merytorycznego zakończenia postępowania miesiąc po uzupełnieniu go przez stronę zawiadomił ją o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. I kolejne trzy tygodnie zwlekał z wysłaniem tego zawiadomienia do skarżącego. Takie działanie organu narusza zdaniem Sądu art., 7, 8, 9 i 12 k.p.a. w sposób istotny mający wpływ na sposób w jakim potraktowano stronę tego postępowania. Prowadzi do konkluzji, że organ powinien mając na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę kierunek ich zmian rozpoznać wniosek skarżącego merytorycznie. Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.