III SAB/Wr 607/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. nie stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej 30 maja 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku H. C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że z 1 grudnia 2017 r. (wpływ do organu w dniu 4.12.2017 r.) H. C. obywatel U. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wśród dokumentów złożonych wraz z wnioskiem jest wydane przez Wojewodę D. zezwolenie typu A nr [...] z 15 marca 2017 r., które jest ważne od 15.03.2017 r. do 15.03.2018 r. Pismem z 24 października 2018 r. organ administracji wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez dostarczenie: - umowy o pracę na cały planowany okres zatrudnienia, zgodnej z zezwolenia typu A z 15 marca 2017 r. i załącznikiem nr 1 do wniosku, wskazując, że do wniosku dołączono umowę zlecenia, a w ww. zezwoleniu typu A wskazano umowę o pracę; - korekty załącznika nr 1 do wniosku; - dokumentu potwierdzającego aktualne ubezpieczenie zdrowotne, - tytułu prawnego do lokalu. W piśmie tym poinformowano także Stronę, że termin zakończenia postępowania to 24 stycznia 2019 r. W aktach brak zwrotnego potwierdzenia doręczenia Stronie tego wezwania. Organ administracji wystąpił także pismem z 24 października 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW we W. oraz Komendy Na. Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium Polski Strony stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczna i porządku publicznego. W aktach znajduje się też pismo, przekazane przez Wojewodę M. według właściwości do Wojewody D. (wpływ dnia 6.02.2019 r.), w którym Strona zwraca się o przekazanie informacji o sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Strony z 4 grudnia 2017 r. W dniu 13 marca 2019 r. wpłynęło do organu administracji ponaglenie Strony dotyczące rozpoznania wniosku z 4 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu pracy. Strona wskazuje, że mimo złożenia poprawnego wniosku nie umieszczono w paszporcie Strony stempla, o jakim mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 20113 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). W ponagleniu Strona wskazuje, że otrzymała z urzędu informację o terminie załatwienia sprawy do 24 stycznia 2019 r., ale do dnia złożenia ponaglenia nie otrzymała decyzji i nie ma żadnej wiadomości o sprawie. Nie jest też możliwe uzyskanie informacji telefonicznie czy mailowo. Strona zaznacza, że w czasie rozpoznawania wniosku tytuł pobytowy Strony wygasł. Co mocno komplikuje Stronie życie, nie może bowiem odbywać żadnych zaplanowanych podróży. Uważa, że postępowanie jest prowadzone przewlekle, organ administracji jest bierny i w związku z tym wnosi o podjęcie środków umożliwiających załatwienie sprawy. Ponaglenie to pismem z 11 czerwca 2019 r. organ administracji przekazał do Urzędu do spraw Cudzoziemców Pismem także z 11 czerwca 2019 r. wezwano Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie identycznym jak we wcześniejszym piśmie z 24 z października 2018 r. i wyznaczono termin rozpozna sprawy na 10 września 2019 r. (także brak w aktach dowodu doręczenia tego pisma). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej 30 maja 2019 r., H. C., powołując przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. u. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zaskarżył bezczynność Wojewody D. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 4 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. rozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z nr 112, poz. 1198 ze zm. ), Tak formułując zarzuty Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wojewody D. do rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 grudnia 2017 r.; - zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 4 grudnia 2017 r. złożył wniosek osobiście o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy w L.. Następnie pismem z 24 stycznia 2018 r. został poinformowany o określeniu terminu zakończenia postępowania w tej sprawie na 24 stycznia 2019 r. Ponieważ w tym terminie Skarżący nie otrzymał żadnej informacji dotyczącej rozpoznania wniosku z 4 grudnia 2017 r. złożył ponaglenie. Powołując przepisy art. 37 § 1, art. 35 § 3, art.12 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) Skarżący stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności gdyż nie rozpoznał wniosku z 4 grudnia 2017 r. w terminie, a sprawa nie jest skomplikowana zatem winna być rozpoznana w terminie miesiąca, najpóźniej dwóch miesięcy. Wskazał też na brak aktywności organu administracji w sprawie i brak powiadomienia o przyczynach tak długiego rozpoznawania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Skarżący nie korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i wyjaśnić, że Sąd przyjął, iż skarga dotyczy bezczynności Wojewody D., który do dnia wniesienia tej skargi nie rozpoznał wniosku Skarżącego z 1 grudnia 2017 r. (wpływ do organu administracji w dniu 4.12.2017 r.) o udzielnie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Taki zakres zaskarżenia wynika ze wskazanej w uzasadnieniu skargi podstawy prawnej wniesienia tej skargi oraz sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie przez Sąd organu administracji do rozpoznania wniosku o udzielnie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powołane w skardze, jako naruszone przez Wojewodę D., przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w sprawie zastosowania. W zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracą zastosowanie mają przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: K.p.a.) oraz powoływanej już ustawy o cudzoziemcach. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, które miało miejsce 30 maja 2019 r., wniósł ponaglenie – pismo z 12 marca 2019 r. r. (wpływ do organu w dniu 13.03.2019 r.). Skarga Strony na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu administracji zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgonie z art. 36 §1"). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpozna sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW, co jest procedura rutynową i zajmuje 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od 4 grudnia 2017 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi, tj. 30 maja 2019 r. organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącego. Przez ten okres organ administracji wzywał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku 24 października 2018 r. (kolejne wezwanie z dnia 11.06.2019 r. już po wniesieniu skargi). W aktach spraw brak jednak jakiegokolwiek potwierdzenia skutecznego doręczenia Skarżącemu wezwania z dnia 24.10.2018 r. W związku z tym nie można przyjąć, że Skarżący został skutecznie powiadomiony o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z akt nie wynika też, aby zostały podjęte przez organ administracji czynności reklamacyjne dotyczące doręczenia tej przesyłki. Brak także ponownego wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Wskazane wezwanie jakkolwiek wskazuje na aktywność organu administracji, to jednak ze względu na nieskuteczność podjętych działań nie mogły one doprowadzić do zakończenia podstępowania. Organ administracji wystąpił także pismem z 24 października 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW we W. oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium Polski Strony stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczna i porządku publicznego. Do dnia wniesienia ponaglenia i skargi winien zatem posiadać stosowne informacji przekazane przez ww. instytucje. Przeszkodą do zakończenia postępowania są zatem stwierdzone przez organ administracji braki formalne wniosku Skarżącego, o których nie został skutecznie powiadomiony. Jakkolwiek organ administracji podejmował w toku postępowania szereg czynności to pozostaje w bezczynności. Nie rozpoznał bowiem w wniosku Skrzącego w terminie ustawowym i nie podejmował żadnych czynności zmierzających do skutecznego zawiadomienia Skarżącego o koniczności uzupełniania braków wniosku, ani czynności zmierzających do stwierdzenie czy wysłane wezwania zostały Skarżącemu skutecznie doręczone, zatem wie on o stwierdzonych przez organ brakach formalnych wniosku. Kolejne wezwanie pochodzi z 11 czerwca 2019 r. czyli z okresu po wniesieniu skargi do Sądu. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wojewoda naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Z tych powodów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżące (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a) o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku), które należy rozumieć jako oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 §1a p.p.a.s.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji podjął szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Z informacji zawartych w piśmie Skarżącego z 12 marca 2019 r. (ponaglenie) wynika, że Strona została poinformowana o późniejszym terminie rozpoznania sprawy tj. do 24 stycznia 2019 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że informację taką organ zamieścił w pierwszym wezwaniu do uzupełniania braków formalnych wniosku, co może oznaczać, że Strona mimo wezwania nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Jakkolwiek organ administracji, z uwagi na własne zaniedbania (brak dowodu doręczenia wezwania do uzupełniania braków formalnych wniosku), nie może wyprowadzić z tego faktu niekorzystnych dla Strony skutków i zasadnie ponownie wezwał Skarżącego do uzupełniania braków wniosku, to wątpliwości w tym zakresie nie pozwalały na przyjęcie, że doszło także do rażącego naruszenia prawa, możliwy jest bowiem element przyczynienia się Strony. Orzeczenie w tym zakresie znalazło się pkt II sentencji wyroku) Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).