III SAB/Wr 611/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędziowie: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 07 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 2000,00 (dwa tysiące ) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie wydania P. K., obywatelowi Ukrainy (dalej: strona, skarżący) zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 19 grudnia 2017 r. skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, załączając do niego szereg dokumentów. Pismem z 26 lipca 2018 r. (nadanym 07 września 2018) Wojewoda D. wezwał stronę osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku. Braki zostały usunięte 14 września 2019 r. Dnia 20 maja 2019 (data wpływu do organu 22 maja 2019r) storna wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody. Dnia 28 maja 2019r działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona wniosła skargę na bezczynność. W skardze wniosła o wyznaczenie terminu zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie postępowania dot. pozwolenia na pobyt czasowy małżonka obywatela polskiego. Skarżący uzasadniał, że od dnia uzupełnienie wniosku minęło 10 miesięcy. Nadal nie został wyznaczony termin zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismami z 12 czerwca 2019: – poinformował Stronę o toczącym się postępowaniu oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania na 12 września 2019r. Jednocześnie pismem niniejszym Strona została wezwana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem Strony. – działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. – na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, do Komendanta Straży Granicznej we W.-[...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, mającego na celu weryfikację czy związek małżeński Pana P. K. został zawarty w celu obejścia przez Cudzoziemca przepisów prawa. Ponadto organ wskazał, że brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Należy mieć na uwadze, iż sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 19 grudnia 2017 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi 28 maja 2019 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia. Wojewoda w trakcie postępowania prowadzonego od grudnia 2017r. dokonał jedynie wstępnej– i to niepełnej- kontroli poprawności złożenia wniosku i załączników pod kątem formalnym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia skarżącego opisane w skardze wskazują na to, że organ podejmuje jakiekolwiek czynności jedynie na skutek interwencji strony. Wezwanie do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku w sposób ewidentny stanowi reakcję na skargę małżonki strony. Dalsze zaś czynności zostały podjęte na skutek wniesienia skargi na bezczynność. Wskazać przy tym należy, że dokonana w lipcu 2018 kontrola poprawność złożenia wniosku nie objęła kompletności złożonych załączników, skoro o dalsze ich uzupełnienie organ wezwał dopiero po wniesieniu skargi. Wskazuje to na niedbałość a wręcz pozorność podejmowanych przez organ działań. Co więcej z akt wynikają nieprawidłowości związane z obiegiem korespondencji wewnątrz organu, skoro od sporządzenia pisma do jego wysłania upływa ponad miesiąc, a ponaglenie zostało z Kancelarii Urzędu przekazane do właściwej komórki po 9 dniach. Natomiast rejestracja sprawy nastąpiła 30 kwietnia 2018 r, a więc ponad 4 miesiące od złożenia wniosku. Wskazać też należy, że do dnia wniesienia skargi nie został wyznaczony termin zakończenia postępowania. Wobec tego akta wskazują, że w okresie od 14 września 2019 (przedłożenie dowodów) do 3 lutego 2017 r i od dnia 14 marca 2017 r (upływ terminu do przedłożenia dowodów) do co najmniej 14 czerwca 2019 r.(data przekazania skargi) organ nie podejmował żadnych czynności. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest powołanego w skardze wniosku o wgląd do akt i informacji o sposobie jego załatwienia. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Zasadnicze czynności zostały przez organ podjęte jednego dnia i ograniczyły się do sporządzenia pism według standardowych wzorów. Brak działania organu nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Dwukrotne- w tym ponowne 47 dni po upływie terminu wskazanie terminu załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej realizacji obowiązków w tym zakresie. Kłóci się to oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponadto termin ten także nie został dotrzymany. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie, jest nie do zaakceptowania. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po dokonaniu wstępnej oceny formalnej wniosku i uzyskaniu informacji od organów współpracujących przez okres 26 miesięcy nie podejmuje żadnych działań. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie strona przedstawiła wszystkie istotne dokumenty umożliwiające prowadzenie postępowania, co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a organy te mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). W niniejszej sprawie odpowiedź taką uzyskano. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd, stosownie do jej wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2750 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości maksymalnej za zbyt wygórowaną. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony skarżącej), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).