III SAB/Wr 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi O. P. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszaniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł skargę na prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego 6.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że 24 lutego 2017 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 6.07.2017 r. strona została wezwana do uzupełnienia rzekomych braków formalnych wniosku. Strona odniosła się do wezwania, kwestionując jego zasadność i wnosząc o dalsze procedowanie sprawy. Wezwanie pozbawione było podstaw, jako że wniosek braków formalnych nie zawierał. Dołączenie do wniosku informacji starosty nie było wymagane, ponieważ strona złożyła wniosek na podstawie umowy zlecenia, która stanowi kontynuację uprzedniej umowy zlecenia, przedłożonej do akt sprawy [...], zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę na stanowisku spawacz, z miesięcznym wynagrodzeniem nie mniej niż 1700 zł brutto, na podstawie umowy zlecenia. Wskazano, że organ w sposób zasadniczo nieprawidłowy sformułował treść wezwania, zarzucając, że "umowa zlecenia nie jest tożsama z umową o świadczenie usług". Wskazała, że 8.05.2018 r. pełnomocnik strony wniósł o udzielenie wglądu w akta. W dniu 9.05.2018 r. pełnomocnik strony złożył zażalenie na przewlekłość postępowania i bezczynność organu, prosząc jednocześnie, aby organ nie wysyłał oryginałów akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (co Wojewoda D. zwyczajowo robi w niemal każdej sprawie), a to z uwagi na konieczność sporządzenia odpisów akt do postępowania sądowego. Wskazał dalej, że od daty wystosowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych, organ nie kontaktował się ze stroną. Strona pozostaje zatem od 10 miesięcy w niewiedzy, czy organ zgodził się z jej stanowiskiem, iż braku formalnego wniosku w niniejszej sprawie nie było, czy też organ zamierza wniosek strony pozostawić bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący zaakcentował, że od momentu powzięcia przez organ ostatniej czynności w sprawie upłynęło ponad 10 miesięcy. Skarżący stwierdził, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie Podniósł, że Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne należy uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Również nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Podniósł dalej, że mając na uwadze powyższe rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy przez Wojewodę D. należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wskazał, że 24 lutego 2017 r. strona wniosła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. Pismem z 6 lipca 2017 r.( nr [...]) Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, poprzez doręczenie informacji Starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.) lub innych dokumentów zwalniających z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe pismo zostało doręczone 14 lipca 2017 r., a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął 21.07.2017 r. Natomiast dopiero 26 lipca 2017 r. do organu wpłynęło pismo strony z informacją, iż przedmiotowa informacja starosty, nie jest wymagana, z powodu posiadania zezwolenia na pobyt i pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku, wydane mu przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Dalej Wojewoda wskazał, że strona [...] października 2017 r., pismem z dnia [...] września 2017 r., poinformowała organ o zmianie firmy spółki z "A" Sp. z o. o. na "B" Sp. z o. o. oraz przedłożyła załącznik nr 1 z 18 września 2017 r. do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, kserokopię pozwolenia na pracę typu A wydanego przez Wojewodę W. w dniu 20 kwietnia 2017 r., kserokopię umowy o świadczenie usług na rzecz nowego pracodawcy, wydruk z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego oraz informację Starosty B. z dnia 30 sierpnia 2017 r. W dniu 29 marca 2018 r. złożyła korektę załącznika nr 1 z dnia 20 marca 2018 r. do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w postaci zmiany stawki wynagrodzenia za pracę z miesięcznej na godzinową. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazano w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda D. pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku z 24 lutego 2017 r. bez rozpoznania, z powodu nie uzupełnienie braków formalnych w terminie. W odpowiedzi na wniesiona przez stronę 8 maja 2018 skargę podniósł, że sposób prowadzenia spraw w D. Urzędzie Wojewódzkim w W. nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, co sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków jest dłuższy niż przewidziany regulacjami ogólnymi. Wydział boryka się z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których - jego zdaniem - wynika, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W zakończeniu podniósł, że w aktach sprawy brak wskazanego przez stronę, jako złożonego 8 maja 2018 r., pełnomocnictwa dla pełnomocnika oraz złożonego 9 maja 2018 r. zażalenia na przewlekłość postępowania i bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 24 lutego 2017 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Został załatwiony pismem organu z [...] czerwca 2018 r. informującym stronę o pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania, z powody nie uzupełnienia wskazanych braków formalnych w terminie. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 6 lipca 2017 r Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, poprzez doręczenie określonej informacji lub dokumentów w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo to zostało doręczone stronie 14 lipca 2017 r., a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął 21.07.2017 r. Jaka wynika z akt administracyjnych (adnotacja na kopercie, czego strona nie kwestionuje) dopiero 26 lipca 2017 r. do organu wpłynęło pismo strony będące odpowiedzią na powyższe wezwanie, a więc po wyznaczonym terminie. Niemniej, niezależnie od powyższego podnieść należy, że od daty złożenia wniosku przez stronę (24 luty 2017 r.) do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia ([...] czerwca 2018 r.) – pozostawienia wniosku bez rozpoznania - upłynęło 16 miesięcy, a od daty wezwania do uzupełnienia wniosku (6 lipca 2017 r.) prawie cały rok. Analiza akt wskazuje także, że - po otrzymaniu odpowiedzi strony (26 lipca 2017 r.) na wezwanie organu z 6 lipca 2017 r. - organ nie zrobił zupełnie nic w sprawie wniosku skarżącego (nadanie sprawie biegu), do dnia odpowiedzi na skargę – 2 lipca 2018 . Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa.Powyższe stanowi, że Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak pozostawienie podania bez rozpoznania do [...] czerwca 2018 r. Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając na uwadze także te przedstawione względy, Sąd - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężna (pkt III sentencji wyroku). Suma pieniężna niewątpliwie może być przyznana w sytuacji, gdy jej przyznanie związane jest z zdyscyplinowaniem organu w zakresie załatwienia sprawy, oraz zrekompensowaniem stronie ewentualnych konsekwencji nie załatwienia sprawy w terminie. W rozpatrywanym przypadku sprawa wniosku strony nie została załatwiona w terminie, nie wynika z akt aby zażalenie na przewlekłość i bezczynność organu zostało przekazane do właściwego organu. Powyższe niewątpliwie rodzi określone konsekwencji dla strony, w zakresie legalnego pobytu i wykonywania pracy. Wskazać należy, jak to podnosi skarżący, że na dzień wezwania dołączanie wskazanych dokumentów nie było wymagane, ponieważ strona złożyła wniosek na podstawie umowy zlecenia, który stanowi kontynuację uprzedniej umowy zlecenia, przedłożonej do akt sprawy [...], zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę na stanowisku spawacz, z miesięcznym wynagrodzeniem nie mniej niż 1700 zł brutto, na podstawie umowy zlecenia. Powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Jednak dla stwierdzenia przewlekłość nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki). Z uwagi, że ponaglenie nie zostało rozpoznane przez właściwy organ, Sąd nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sporawy (pkt IV sentencji orzeczenia). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).