III SAB/Wr 621/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi H. F. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.400 zł (jeden tysiąc czterysta złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H. F. (dalej: Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: organ, organ administracyjny) w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 listopada 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP. Do wniosku załączono: kserokopie paszportu i wizy, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, umowę o pracę, zgłoszenie ZUS P ZUA. Pismem z 13 maja 2019 r. organ skierował prośbę o przekazanie informacji do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW we W. oraz do Komendy N. Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt na terytorium Polski Skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. udzieliła informacji, iż z dokonanych sprawdzeń w bazach danych nie wynika, aby pobyt Skarżącej na terytorium Polski stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 15 listopada 2019 r. Skarżąca, powołując się na art. 37 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożyła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W dniu 3 grudnia 2019 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw cudzoziemców, stwierdzając, że jest ono uzasadnione i wyjaśniając, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącego wynika z ogromnego napływu tego typu spraw, rozpoznawaniem wniosków w kolejności wpływu oraz z dużą fluktuacją pracowników i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 17 marca 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody D., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 §1 oraz art. 36 §1 i 2 k.p.a. wniosła o: zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia aktu organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, powołując się na poszczególne orzeczenia sądów administracyjnych, że organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co uzasadnia wniosek o naruszeniu przepisów określających maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasady zaufania oraz zasady szybkości postępowania. W piśmie z dnia 9 lipca 2020 r. Skarżąca, odpowiadając na wezwanie do sprecyzowania przedmiotu skargi, wskazała, że dotyczy ona bezczynności organu administracji, co jednak nie wyklucza objęciem kontroli sądowej również przewlekłości postępowania. Pismem z 3 czerwca 2020 r. D. Urząd Wojewódzki we W. poinformował Skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia ma pobyt czasowy określono na 2 sierpnia 2020 r., jak również wezwał ją do uzupełnienia brakujących dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienie niedoborów kadrowych. Odnośnie do wniosku Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej organ wskazał, że Skarżąca nie uzasadniła istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia żądania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 lipca 2020 r. przedmiotowa skarga została rozdzielona i sprawa ze skargi Skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzona jest pod odrębną sygnaturą III SAB/Wr 806/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącej złożony w dniu 26 listopada 2016 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (3 kwietnia 2020 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Jedyną czynnością organu było zwrócenie się w dniu 13 maja 2019 r. (tj. po upływie 6 miesięcy od złożenia wniosku) do właściwych służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt Skarżącej na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dopiero po wniesieniu skargi i na skutek jej wniesienia organ w dniu 3 czerwca 2020 r. wezwał Stronę do złożenia brakujących dokumentów, z których część wymaga uzupełnienia na skutek upływu czasu i nierozpoznania sprawy w terminie. W tym samym dniu organ zawiadomił Stronę o przewidywanym terminie zakończenia sprawy oraz przekazał właściwemu organowi złożone przez Stronę ponaglenie, wskazując, iż uznaje je za uzasadnione. Zatem jak wynika z akt sprawy, kolejna (druga) czynność w sprawie została dokonana dopiero po upływie prawie 19 miesięcy od dnia złożenia wniosku (i po upływie 13 miesięcy od dokonania pierwszej czynności w sprawie). Powyższe okoliczności świadczą o tym, że bezczynność organu niewątpliwie miała w sprawie miejsce. Jak już wcześniej wskazano, od złożenia przez Skarżącą wniosku w dniu 26 listopada 2018 r., poza zwróceniem się do właściwym służb, żadne dalsze czynności organu nie były w sprawie podejmowane, a kolejna czynność została dokonana dopiero na skutek złożenia skargi, tj. po 13 miesiącach od pierwszej czynności. Trzeba też podkreślić, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. uznał złożone przez Skarżącą ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 17 marca 2020 r., przy czym termin ten nie został przez organ dotrzymany. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) nie uwzględnił okresu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu bezczynności organu. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność organu w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" przy bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, w żadnej mierze nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (podejmuje zasadnicze w sprawie czynności) po 19 miesiącach od jego wpływu (a z uwzględnieniem wyłączenia okresu od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. – po 17,5 miesiącach od wpływu wniosku). Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Sąd miał tu na uwadze nie tylko żądanie Skarżącej ale i trudności w prowadzeniu postępowania w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Strony Sąd przyznał jej zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.400 zł w sposób dostateczny zrekompensuje Stronie krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. dotyczyło łącznie obu spraw: ze skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Gdyby nawet uznać, że miałoby ono dotyczyć każdej z tych spraw z osobna, to zdaniem Sądu byłoby ono w realiach sprawy zbyt wygórowane. Sąd wziął przy tym pod uwagę brzmienie przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w myśl którego w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Sąd miał jednak na względzie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegały okoliczności zaistniałe - w znacznej mierze - przed okresami, o których mowa w art. 15 zzs ust. 1 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wyłącznie wpis od skargi w wysokości 100 zł.