III SAB/Wr 64/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi O. L. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...]r.; II. stwierdza, że przewlekłość w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o którym mowa w punkcie I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. oddala dalej idąca skargę; VI. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem O. L. (dalej: strona, skarżący) z dnia 22 lutego 2019 r. , adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) , o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy . Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 22 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie ukończenia postępowania w sprawie, który ustalono na dzień 7 listopada 2019 r. W dniu 2 września 2019 r. ( data wpływu do organu ) Komenda Wojewódzka Policji we W. udzieliła organowi odpowiedzi na pismo z dnia 7 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. ( data wpływu do organu: 24 grudnia 2019r. ) strona złożyła ponaglenie , które pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców . W dniu 30 grudnia 2019r. (data wpływu do organu) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego , tj. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 30 grudnia 2020 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody oparta została na zarzucie naruszenia przepisów : art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł , 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził , że od momentu złożenia wniosku minęło 10 miesięcy , a organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że wydał w dniu 8 stycznia 2020r. decyzję , którą udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 30 grudnia 2020 r. Ponadto organ podniósł ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków ma wpływ na tempo procedowania spraw. Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzono zmiany w strukturze i organizacji pracy, które mają zminimalizować powstałe opóźnienia. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że istota instytucji zasądzenia żądanej kwoty sprowadza się do zadośćuczynienia krzywdy wynikłej z ustalonej przewlekłości . Stosowanie przez pełnomocnika skarżącego tego samego szablonu skargi powoduje ,że w jej treści nie ma zindywidualizowanego odniesienia się do przesłanek żądania zasądzenia kwoty pieniężnej . Tym samym skarżący nie wykazał przesłanek zasadzenia takiej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego , sformułowaną art. 12 k.p.a. , wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie , a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wobec tego , o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej , nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy , że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( vide wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć ,że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy jednoznacznie potwierdza, że Wojewoda prowadził sprawę z wniosku skarżącego przewlekle, a jego działania nie charakteryzowały się koncentracją. Wprawdzie pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął w dacie wpłynięcia przedmiotowego wniosku i czynnością tą było poinformowanie skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 22 sierpnia 2019r. , lecz wskazanego terminu organ nie dochował . Dopiero krótko przed jego upływem tj. 7 sierpnia 2019r. organ wystąpił do służb o udzielenie informacji o skarżącym i ponownie zawiadomił skarżącego o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 7 listopada 2019r. , którego również nie dochował . Jak wynika z materiału aktowego analizowanej sprawy skarżący nie był wzywany o uzupełnienie braków formalnych wniosku . Sąd zauważa , że czynności podejmowane przez organ przy tego rodzaju wnioskach jak przedmiotowy wniosek cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu , podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że po zainicjowaniu postępowania sądowego Wojewoda zakończył postepowanie wydaniem decyzji z dnia 8 stycznia 2020r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie sześciu miesiącach od jego wpłynięcia, podjął istotną czynność w sprawie , którą było zwrócenie się o informacje do stosownych służb , a następnie nie dochowuje żadnego z wyznaczonych przez siebie terminów zakończenia postepowania. Z akt wynika również, że złożone przez skarżącego ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanego w art 37 § 4 k.p.a. Stwierdzenie powyższego oznacza , że Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania , o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsca. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody , nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z akt badanej sprawy wynika, że rozpoznanie wniosku skarżącego nastąpiło w formie decyzji organu z dnia 8 stycznia 2020r. Jednak godzi się zauważyć ,że zadziałanie w tej prawnej formie działania nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność ( tj. po 30 grudnia 2019 r.) Wobec tego załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania skarżącego, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt III wyroku . Na wniosek skarżącego , zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się , nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącgo kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i w tym zakresie oddalił dalej idąca skargę ( pkt V wyroku) . W ocenie Sądu, zasądzona kwota : po pierwsze, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki ;po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).