III SAB/Wr 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła 11 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 07 października 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1, art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2017, poz. 2206 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie od organu na jego rzecz kwoty 10 000 zł, 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 7 października 2019 r. (data wpływu do organu). W dniach: 6 grudnia 2019 r., 10 lutego 2020 r., 24 marca 2020 r., 29 maja 2020 r., 10 sierpnia 2020 r., 7 września 2020 r., 6 października 2020 r. Skarżąca wnosiła kolejne pisma z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie. Dnia 17 listopada 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu, które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 8 stycznia 2021 r. Także w dniu 8 stycznia 2021 r. organ wysłał zapytania do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej. W tym samym dniu wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 8 kwietnia 2021 r. W dniu 11 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła skargę do Sądu. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, dopiero po piętnastu miesiącach od jego wniesienia. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał terminu jej załatwienia. Nawet uwzględniając wprowadzenie na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 31 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające w związku z powyższym zagrożeniem m.in., stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), nie zmienia to faktu, że przez prawie piętnaście miesięcy organ nie podejmował w sprawie z wniosku skarżącej żadnych działań, a stanu tego nie można usprawiedliwić zewnętrzną, niezależną od organu przeszkodą, jak również nie przyczynił się do niego w żaden sposób skarżący. Należy również zauważyć, że ponaglenie organ także przekazał do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niepodejmowanie przez ponad rok żadnych działań, nieinformowanie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne – co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1181/21 (rozpoznana sprawa w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej), Sąd umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Sąd w powołanym wyżej wyroku z 7 lipca 2021 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1081/21, zapadłym w sprawie ze skargi na przewlekłe działanie Wojewody w postępowaniu z tego samego wniosku strony skarżącej tj. z dnia 16 lutego 2018 r. o zezwolenie na pobyt czasowy, przyznał stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwotę 1 200 zł (jeden tysiąc dwieście zł), uznając że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres kilkunastu miesięcy od złożenia wniosku. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. Ponieważ te same okoliczności faktyczne były w niniejszej sprawie podstawą orzeczenia o bezczynności organu, Sąd doszedł do wniosku, że kwota przyznana skarżącemu w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania wystarczająco wypełnia zarówno funkcję dyscyplinującą wobec organu, jak i rekompensującą stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego Sąd w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 w zw. z i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.