III SAB/Wr 640/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. (dalej: strona skarżąca) wniosła [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego [...] stycznia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu). Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 2 i § 3, art. 36 § 1 art. 37 § 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody D. i niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 4. skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podkreśliła, że organ lekceważy nałożony na niego obowiązek z art. 36 k.p.a. i zarzuciła jednocześnie, że organ nie zawiadomił strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie przekazał ponaglenia strony skarżącej do odpowiedniego organu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że strona skarżąca w dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako główny cel pobytu wskazała pobyt z obywatelem RP. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie i wskazał przewidywany termin jego zakończenia, który określono na dzień [...] lipca 2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), w tym samym dniu organ wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania oraz nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, które określono na dzień [...] września 2019 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach organ zwrócił się do Straży Granicznej we W. – S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, mającego na celu weryfikację, czy związek małżeński strony skarżącej z obywatelem polskim został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemkę przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że już w dacie złożenia wniosku przez skarżącą organ informuje ją, że wyda decyzję za pół roku, co zupełnie wypacza zapisy ustawowe zamieszczone w art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Zebrany materiał potwierdza, że od momentu wszczęcia postępowania i wyznaczenia terminu jego zakończenia w piśmie z [...] stycznia 2019 r. organ nie wykonał jakiejkolwiek czynności przez ponad cztery miesiące. Kolejnymi czynnościami wykonanymi przez Wojewodę było zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej. Czynności te zostały wykonane przez organ już po wniesieniu ponaglenia. Podkreślić należy, że nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, obszerne pismo wystosowane do skarżącej [...] stycznia 2018 r. w żaden sposób nie przyczyniało się do efektywnego podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie generowało niepotrzebne i niczym nie uzasadnione czynności pracowników. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że nawet tak proste i oczywiste czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji nie zostały wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po ponad czterech miesiącach od jego wpłynięcia. Uchybia – poza pismem z [...] czerwca 2019 r. - obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a przede wszystkim nie podaje przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy. Podnieść należy, że od dnia złożenia wniosku minęło ponad osiem miesięcy a sprawa nadal jest w toku. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I wyroku. W ocenie Sądu, bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pomijać charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności ekskulpujących organ w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Sąd z urzędu przyznał skarżącej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł składa się wpis od skargi, w wysokości wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.