III SAB/Wr 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi S.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: UE), złożonego 20 czerwca 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.); 4) zasądzenie kosztów. Uzasadniał, że: 1) 20 czerwca 2017 r. skierował do Wojewody wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i że sprawie nadano numer; 2) w postępowaniu, odpowiadając na wezwania organu, kolejnymi pismami (datowanymi na: 12 lipca 2017 r., 13 września 2017 r., 27 lutego 2018 r., 22 maja 2018 r., 8 czerwca 2018 r., 18 czerwca 2018 r.), uzupełniając wniosek, przedłożył szereg dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie; 3) mimo jego aktywności, organ od ponad ośmiu miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie i nie wydał decyzji; 4) 28 listopada 2018 r. - działając przez pełnomocnika - wobec bezczynności organu, złożył ponaglenie na przewlekłość postępowania; 5) pomimo ponaglenia, organ nie podjął dalej żadnych czynności w sprawie; 6) postępowanie trwa ponad półtora roku, w którym to czasie został on pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 K.p.a, jak również prawa do informacji o toczącym się postępowaniu; 7) organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organów administracji, zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania, określoną w art. 12 § 1 K.p.a., wobec czego skarga stała się konieczna i uzasadniona; 8) nie ma wątpliwości, że w sprawie organ działa w sposób przewlekły (nie można nawet powiedzieć, żeby w sprawie były podejmowane jakieś czynności pozorne); 9) mimo określenia w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu przekroczono wszelkie terminy; 10) nawet jeśli przez ten okres czasu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, to organ administracji nie poinformował go, jakie są to czynności i kiedy sprawa zostanie załatwiona. Odnośnie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, skarżący zważył, że otrzymana - na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - kwota zrekompensuje mu negatywne przeżycia psychiczne oraz krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania i z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Stwierdził, że przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o pobyt rezydenta długoterminowego UE narusza także jego prawa (dobra) osobiste, tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawa do pracy itd. Bierność organu pozbawia natomiast go tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza. Skarżący podkreślił, że sprawa prowadzona jest prawie rok a on nie ma żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu, co powoduje, że żyje w permanentnej niepewności i stresie. Stąd też ponosi negatywne konsekwencje przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE dla obywatela [...] okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 20 czerwca 2017 r. (uzupełniany 12 lipca) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jest załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął 31 sierpnia 2017 r., kiedy wezwał skarżącego do uiszczenia stosownej opłaty. W piśmie z 13 września, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że opłata została uiszczona 19 lipca (załączył dowód potwierdzający przelew). W dniu 24 listopada, skarżący uaktualnił dokumentację wniosku. Wojewoda - pismem z 17 stycznia 2018 r. - wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji wniosku oraz wystąpił do służb o udzielenie informacji o skarżącym (poinformował o wyznaczeniu przewidywalnego terminu zakończenia postępowania na 24 marca 2018 r.). Skarżący uzupełnił dokumentację 28 lutego i 3 marca. Pismem z 23 kwietnia 2018 r., Wojewoda wezwał skarżącego o dostarczenie kolejnych dokumentów (informacji), któremu to wezwaniu skarżący uczynił zadość 24 maja. Dalej, pismem z 29 maja, Wojewoda wezwał skarżącego do przedłożenia dalszych dokumentów oraz poinformował go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 K.p.a.). W dniu 21 czerwca, skarżący przedłożył większość żądanej przez organ dokumentacji i poprosił o przedłużenie postępowania, z uwagi na zwrócenie się do Urzędu Skarbowego o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach. Ponaglenie na przewlekłość postępowania skarżący złożył 28 listopada 2018 r. Wojewoda przekazał je do właściwego organu dopiero pismem z 11 stycznia 2019 r., tj. znacznie przekraczając termin siedmiodniowy, wyznaczony na wykonanie tej czynności w art. 37 § 4 K.p.a. (pismem z tego dnia Wojewoda poinformował także skarżącego o przekazaniu ponaglenia wg właściwości). Skargę na przewlekłość postępowania skarżący wniósł 7 stycznia 2019 r. Pismem z 1 lutego 2019 r., Wojewoda wezwał skarżącego do przedłożenia kolejnych dokumentów oraz poinformował go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 K.p.a.). Powyższe stanowi, że działania organu charakteryzował brak zorganizowania i opieszałość. Wezwania o dostarczenie kolejnych dokumentów były ekspediowane do skarżącego w zbyt dużych odstępach czasu (mając na uwadze terminy zakończenia postępowania - art. 35 K.p.a.) a o opłatę wniosku organ wezwał skarżącego, mimo że taka została już dawno uiszczona. Należy podkreślić, że prowadząc przez kilkanaście miesięcy postępowanie w sprawie, organ - poza jednym pismem (spóźnionym) - ignorował nałożony na niego obowiązek, wynikający z art. 36 § 1 K.p.a. i nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. W tym miejscu trzeba zaakcentować, że zakończenie postępowania nie oznacza wydania decyzji korzystnej dla skarżącego (zezwalającej na pobyt). W sytuacji, kiedy skarżący nie dostarczył na czas (nie dostarczył w ogóle) żądanych przez organ dokumentów, co organ podnosi w odpowiedzi na skargę, należało zakończyć postępowanie decyzją odmowną (niezgodną z żądaniem skarżącego), czyli w sposób, na który organ wskazywał w wezwaniach do uzupełnienia dokumentacji. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie już rok i dziewięć miesięcy postępowanie, w dalszym ciągu niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu), Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Realizując dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała zasadniczo z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji nie przyczynił się znacząco skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na jego wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota maksymalna jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.