III SAB/Wr 666/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Katarzyna Borońska (sprawozdawca), WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. K. (dalej: strona skarżąca) wniósł [...] r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego [...] r. (data wpływu wniosku do organu). Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12, art. 35 § 1, 2 i § 3, art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.). Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 7 dni i, 2) stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 20 000,00 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] r. skarżący złożył do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy RP, wskazując na prowadzenie działalności gospodarczej. Organ w dniu [...] r. poinformował stronę o toczącym się postepowaniu i przewidywanym terminie jego zakończenia. Jednocześnie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W tym samym dniu organ wystąpił Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...] r. strona wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością organu, które pismem z dnia [...] r. Wojewoda przekazał wraz z odpisami akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z [...] r, organ ponownie wezwał stronę skarżącą do stawienia się w urzędzie celem złożenia wyjaśnień oraz do przedłożenia dodatkowej dokumentacji. Cudzoziemiec stawił się w organie [...] r. i przedłożył dodatkowe dokumenty w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że organ znacznie przekroczył nie tylko określony w art. 35 § 1k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy, ale także terminy wskazane w § 3 art. 35. Pierwszą czynność organ podjął po prawie dziewięciu miesiącach od wpływu wniosku (wezwanie do uzupełnia wniosku z [...] r.), już po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia. Od tego momentu, aż do dnia wniesienia skargi ([...] r.) organ nadal pozostawał bezczynny, mimo że strona uzupełniła braki formalne wniosku, oraz przedłożyła z własnej inicjatywy dokumenty w sprawiee. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe i powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie siedmiu miesiącach od jego wpłynięcia. Uchybia przy tym obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podaje przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że ponaglenie złożone przez stronę skarżącą w dniu [...] r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I wyroku. W ocenie Sądu, bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pomijać charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. Od dnia wniesienia przez stronę wniosku ([...] r.) , organ przez 10 miesięcy t. do [...] r. pozostawał całkowicie bierny , nie podejmując żadnej czynności w sprawie, a tym samym niewątpliwie nie tylko znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. podstawowy, miesięczny, termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy, ale także nie rozpoznał jej w terminie wydłużonym ( miesięcy), przewidzianym dla przypadków konieczności prowadzenia bardziej zło0zonego postępowania wyjaśniającego. Brak jakiejkolwiek czynności organu w tym okresie nie pozwala przyjąć, że organ choćby ocenił stopień skomplikowania sprawy , który uzasadniałby wydłużenie terminu jej rozpoznania. Ponadto nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero [...] r. , pozostając w nieuzasadnionej bezczynności przez kolejne 2 miesiące. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności ekskulpujących organ w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Sąd, mając powyższe na uwadze, przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 (dwa tysiące) zł dostatecznie spełnia funkcję dyscyplinującą wobec organu oraz stanowi adekwatną rekompensatę szkód moralnych, poniesionych przez stronę wskutek bierności organu w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.