III SAB/Wr 67/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. dalej idącą skargę oddala. Wnioskiem z [...] lipca 2018 r., T. A. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka) wystąpiła do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na pobyt z obywatelem RP . Pismem z [...] listopada 2018 r. (wpływ do organu – [...] listopada) strona wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pismem z poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ([...] marca 2019r.) i o możliwości uzyskania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Jednocześnie organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz do komendanta Placówki Straży Granicznej w Z. o przeprowadzenie czynności sprawdzających w miejscu zamieszkania skarżącej. W dniu [...] grudnia 2018 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na przewlekłość i bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 7 dni; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podniosła, że pomimo złożenia [...] lipca 2019 r. wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, poprawnego formalnie oraz z kompletem wymaganych załączników, do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji w sprawie. Sprawa nie ma charakteru skomplikowanego, jednak nie tylko nie została zakończona, ale organ również nie przekazał stronie żadnej informacji o sprawie i przewidywanym terminie jej załatwienia. Bezczynność organu narusza prawo i komplikuje życie skarżącej, uniemożliwiając jej podjęcie zatrudnienia oraz nostryfikacje dyplomów. Powyższe przesądza, że żądane kwota jest adekwatna do poniesionej przez stronę szkody. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ, odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni wskazał, że w rozpoznawanej sprawie na wydłużenie postępowania ma wpływ oczekiwanie na informację od stosowanych służ, dotyczące ewentualnych zagrożeń porządku i bezpieczeństwa publicznego w związku z pobytem skarżącej na terytorium RP oraz wynik czynności sprawdzających straży granicznej w miejscu zamieszkania strony. Nadto organ argumentował, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Ponadto sprawy rozpatrywane w wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców maja charakter skomplikowany i wymagają wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków, co nie pozostaje bez wpływu na czas trwania postepowania. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto dla uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie jest wystarczającym sam fakt zwłoki organu, ale wymagane jest wykazanie przez stronę, że doznała ona krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania oraz jej rozmiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej, wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2018 r. Organ przystąpił do pierwszych czynności w sprawie dopiero [...] grudnia 2018 r., już po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Przez 5 miesięcy brak więc było jakiegokolwiek działania ze strony organu. Tym samym nie tylko nie mógł się organ za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego z udziałem służb granicznych czy policji, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. Podkreślić należy, że do dnia wniesienia skargi organ nie wezwał strony do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku, co tym bardziej niezrozumiałym czyni niepodejmowanie przed 15 grudnia 2018 r. żadnych działań, w tym niezwrócenie się do policji i straży granicznej o wymagane informacje, jak również wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na datę odległą aż o 3 miesiące – a więc przekraczającą maksymalny termin załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Nie budzi więc wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który przed wniesieniem przez stronę ponaglenia przez 5 miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, uchybił nie tylko podstawowemu, ale i wydłużonemu, dwumiesięcznemu terminowi załatwienia sprawy, nie realizował obowiązku wyznaczenia, wraz z bezskutecznym upływem terminu ustawowego, nowego terminu załatwienia sprawy, Sąd stwierdza, że bezczynność organu w postępowaniu w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Termin ten Sąd wyznaczył jako graniczny, biorąc pod uwagę, z jednej strony, że postępowanie z udziałem służb zostało już zainicjowane przez organ, z drugiej – uwzględniając konieczność zabezpieczenia odpowiedniego czasu na zakończenie postępowania wyjaśniającego. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że jakkolwiek działanie organu w sprawie wniosku strony miało cechy rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego co do zasady zastosowanie środka dyscyplinującego, a niewątpliwie strona doznała krzywdy w związku z naruszeniem jej praw do sprawnego i szybkiego rozpoznania sprawy w określonym prawem terminie, to należało uwzględnić fakt, że w związku z tym samym postępowaniem, zainicjowanym wnioskiem z [...] lipca 2018 r., strona wniosła skargę zarówno na bezczynność (skarga w niniejszej sprawie) oraz na przewlekłe działanie organu (skarga w sprawie o sygn. akt III [...]). W przekonaniu Sądu, kwota przyznana skarżącej wyrokiem tut. Sądu z [...] czerwca 2019 r. w związku ze stwierdzeniem przewlekłości w prowadzeniu postępowania (III SAB/Wr [...]ww) w sposób wystarczający wypełnia, w związku z tym konkretnym, tożsamym postępowaniem administracyjnym, rolę zarówno dyscyplinującą dla organu, jak i kompensacyjną dla strony. To zaś zadecydowało o oddaleniu w niniejszej sprawie wniosku skarżącej w tym zakresie ( pkt V wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).