III SAB/Wr 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M. obywatel [...] (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) pismem z dnia [...] maja 2018 r. złożył skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z [...] października 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji; 4) przyznanie od organu na jego rzecz 6.000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący [...] października 2017 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w D. Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców we W. Następnie skarżący za pośrednictwem pełnomocnika wniósł pismem z [...] stycznia 2018 r. ponaglenie na niezałatwienie prawy w terminie i bezczynność organu. Wojewoda D. pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 1 a i ust. 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm., dalej ustawa, ustawa o cudzoziemcach) do uzupełnienia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku. Strona uzupełniła wskazane braki [...] lutego 2018 r. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku skarżącego do dnia [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący został poinformowany o wystąpieniu przez Wojewodę na podstawie art 109 ust. 1 ustawy do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz o przewidywalnym terminie zakończenia postępowania. Ponadto pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący został wezwany o dostarczenie brakujących dokumentów w terminie czternastu dni. Z akt wynika, że w trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2018 r. rozmowę ze skarżącym oraz [...] kwietnia 2018 r. wywiad środowiskowy w sprawie cudzoziemca. Strona w piśmie z [...] maja 2018 r, uzupełniła brakujące dokumenty i wniosła o przyśpieszenie postepowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na wniosek Wojewody postanowieniem z [...] maja 2018 r. zmienił swoje wcześniejsze postanowienie w zakresie wyznaczonego terminu rozpatrzenia wniosku strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczył nowy termin do dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania skarżący stwierdził, że działanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący zaakcentował, że na moment wniesienia skargi upłynęło ponad siedem miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy. Skarżący stwierdził, że Wojewoda D. powinien zakończyć postepowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadnie, zdaniem skarżącego, należało uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sprawa nie jest skomplikowana, nie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego. Dodał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niezachowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazał, że w rozpoznaniu tej sprawy organ dopuścił się rażącego przekroczenia terminów. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości i przywołał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że na tempo rozpoznawania przez niego spraw wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Dodał, że decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje; Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody D. z [...] lipca 2018 r., w której na podstawie art 100 ust. 1 pkt 1w związku z art.187 pkt 8, art 104 ustawy o cudzoziemcach odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącego, poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] października 2017 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza ta potwierdza, że po jego otrzymaniu, organ nie podjął czynności mających na celu załatwienie wniosku skarżącego (nadanie sprawie biegu). Natomiast datowane na [...] stycznia 2018 r. ponaglenie skarżącego spowodowało reakcję organu, który pismem z [...] lutego wezwał skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz przedmiotowe ponaglenie przekazał do organu wyższego stopnia w terminie wynikającym z art. 37 § 4 k.p.a. czyli nie później niż w terminie 7 dni. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyznaczył termin do zakończenia postepowania skarżącego do dnia [...] kwietnia 2018 r. Dodatkowo Sąd stwierdza, że w aktach tej sprawy znajdują się sprawozdania z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych dotyczących skarżącego, wywiady te były przeprowadzone z trzema sąsiadami cudzoziemca w dniu [...] kwietnia 2018 r. Z analizy akt administracyjnych wynika również, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. kapitan Straży Granicznej sporządziła notatkę urzędową z rozmowy z cudzoziemcem. Dodatkowo [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda na podstawie art 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, o czym poinformował skarżącego, dodatkowo informując o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2018 r. Sąd stwierdza, że Wojewoda rozpoznając niniejszą sprawę, pismem z [...] kwietnia 2018 r. skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wniósł o wyznaczenie nowej daty zakończenia postępowania administracyjnego gdyż strona do dnia [...] kwietnia nie dostarczyła brakujących dokumentów, o które była wzywana. Wojewoda wydał decyzję [...] lipca 2018 r., w której odmówił skarżącemu żądanego zezwolenia. Nastąpiło to więc po upływie dziewięciu miesięcy od złożenia wniosku. Nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej w piśmie Wojewody z [...] kwietnia 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość nie wynikała wyłącznie z postawy organu, gdyż do zaistniałej sytuacji w pewien sposób przyczynił się skarżący, którego Wojewoda zmuszony był dwukrotnie wzywać o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Dodatkowo Sąd stwierdza, że organ w trakcie prowadzonego postępowania podejmował liczne czynności mające na celu rozpoznanie sprawy cudzoziemca polegające na uzyskaniu szeregu informacji o skarżącym. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd stwierdził, że w sprawie w taką sytuacją nie mamy do czynienia. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż niewątpliwe opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach nie było w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Mając na uwadze także przedstawione względy, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przyznał skarżącemu żadnej sumy pieniężnej. Suma pieniężna niewątpliwie może być przyznana w sytuacji. gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu w ty zakresie załatwienia sprawy. W rozpatrywanym przypadku sprawa wniosku została rozstrzygnięta przez Wojewodę D. Powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w rozpatrywanej sytuacji powinny one także rzutować na rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto strona na wskazała, co i w jakim zakresie ta suma miała kompensować. Wobec wydania w sprawie decyzji przez Wojewodę D. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 3, § 1a Sąd orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku.