III SAB/Wr 69/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę O. w przedmiocie należności za przechowywanie pojazdu I. stwierdza przewlekłość postępowania i zobowiązuje Starostę O. do wydania postanowienia w sprawie należności za przechowywanie pojazdu - w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga T. W. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A", z siedzibą w S., wyznaczonego zarządzeniami Starosty O. jako jednostka, która usuwa z drogi pojazdy i prowadzi parking strzeżony dla pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w sprawie przyznania należności za przechowywanie pojazdu. Policja zleciła w dniu [...] maja 2011 r. (nr [...]) usunięcie z drogi motoroweru [...] (nr rej. [...]), wskutek czego pojazd ten został umieszczony na wyznaczonym przez Starostę O. parkingu strzeżonym (prowadzonym przez skarżącego) do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. ([...]) Sąd Rejonowy w O. orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu O. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. (wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r.) skarżący zawarł wniosek o przyznanie mu kwoty [...] zł z tytułu zwrotu kosztów i przyznania wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad wspomniany motorowerem. W wystąpieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dniu [...] marca 2013 r. (wpłynęło do organu [...] kwietnia 2013 r.) wnioskodawca zawarł skargę na niezałatwienie przez Starostę O. sprawy objętej wymienionym wcześniej wnioskiem (zarejestrowanym pod sygn. akt [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze – postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) – uznało zażalenie wnioskodawcy za uzasadnione i zobowiązało Starostę O. do podjęcia czynności w terminie czternastu dni od dnia otrzymania postanowienia. Organ zażaleniowy uznał, że działanie organu pierwszej instancji było sprzeczne z unormowaniami zawartymi w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał przy tym na sprawy, w których postępowanie dowodowe nie nastręcza trudności, i sprawy skomplikowane, wymagające dłuższego terminu do ustalenia stanu faktycznego, czy też starannej wykładni przepisów niejednolicie interpretowanych. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zmieniająca się linię orzecznictwa sądów administracyjnych, kwestie podlegające zbadaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego (dochowanie wymogów koniecznych do przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór), przejście kompetencji z naczelników urzędów skarbowych na starostów oraz liczne kontrowersje związane z orzekaniem o zwrocie wydatków i przyznaniu wynagrodzenia za dozór, świadczą o skomplikowaniu tego rodzaju spraw, a tym samym o możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ zażaleniowy ustalił, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do Starosty O. w dniu [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie w terminie czternastu dni (licząc od dnia otrzymania wezwania) kalkulacji stanowiącej podstawę żądanych kosztów i wynagrodzenia za dzień przechowywanie pojazdu. Wnioskodawca zastosował się do wezwania, przedkładając wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wyjaśnienia i wyliczenie żądanej kwoty. Kolejnym pismem (z dnia [...] stycznia 2013 r.) organ ten wezwał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących wyliczenia dobowego zużycia energii elektrycznej oraz wskazania średniej liczby przechowywanych pojazdów. Wnioskodawca zawarł żądane wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Po tym terminie organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Nie zawiadomił także wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu do jej załatwienia. Na podstawie tych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie tylko nie załatwił sprawy w dwumiesięcznym terminie (sprawa skomplikowana), ale także nie spełnił obowiązku ujętego w art. 36 k.p.a. Doprowadził tym samym do rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w tym zakresie. Do takiego wniosku doszedł organ zażaleniowy, doliczając do dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy czas niezbędny do realizacji wezwań przez wnioskodawcę oraz brak czynności po dniu [...] stycznia 2013 r. Podkreślił przy tym, że w dniu złożenia zażalenia ([...] kwietnia 2013 r. – pismo opatrzone datą [...] marca 2013 r.) wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r. nie został rozpatrzony, a zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie zostało wysłane do wnioskodawcy. Taki stan istniał w dniu przekazania akt organowi zażaleniowemu ([...] kwietnia 2013 r.) i nie zmienił się do dnia wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...] maja 2013 r.). Organ zażaleniowy wyjaśnił, że ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie leży w gestii Starosty O., natomiast decyzja o wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego należy do wyłącznej kompetencji właściwego kolegium i jest podejmowana z urzędu, a nie na wniosek strony. Takiej konieczności nie dopatrzył się Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Z załączonych do rozpoznawanej sprawy akt administracyjnych wynika, że pierwszą – po wydaniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – czynnością Starosty O. było pismo z dnia [...] lipca 2013 r., informujące wnioskodawcę o uprawnieniach przewidzianych w art. 10 k.p.a. i wzywające przedsiębiorcę (art. 50 k.p.a.) do złożenia na piśmie, w terminie czternastu dni, wyjaśnień dotyczących prowadzenia usług parkingowych komercyjnych w latach 2011-2012, w szczególności zaś do poinformowania, czy w swej działalności świadczył usługi na rzecz innych podmiotów w zakresie parkowania pojazdów. W razie odpowiedzi twierdzącej na postanowione pytania, wnioskodawca został wezwany do określania stawek przy świadczeniu takich usług i przedstawienia dokumentów potwierdzających te okoliczności (cenniki, faktury, rachunki) lub wskazania usługobiorców. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący wystąpił do Starosty O. o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów (postanowień organów skarbowych i celnych, faktur, oraz aktów Rady Powiatu O. i Starosty O.). Tymczasem skarżący – w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. – sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie należności za przechowywanie wspomnianego pojazdu, wnosząc o: - wyznaczenie Staroście O. czternastodniowego terminu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Skarga T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starosty O. należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach]. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał również przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym), albowiem – stosownie do dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. – złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania należności za przechowywanie na parkingu strzeżonym motoroweru [...] (nr rej. [...]), usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wyższego stopnia uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał Starostę O. do podjęcia czynności w terminie czternastu dni od dnia otrzymania postanowienia (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2013 r., [...]). Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el.2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy. Odmiennie natomiast należy ocenić skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wówczas zdarzenia te nie powodują bezprzedmiotowości postępowania, a więc nie kończą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, ponieważ sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wystąpiło w sprawie, w razie zaś odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Taki też motyw legł u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (II OSK 1360/12; LEX nr 1219576) nie podzielił zapatrywania, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. II. Sformułowany w skardze zarzut, w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Starostę O. postępowania administracyjnego w sprawie należności za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi i umieszczonego na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji nie rozpatrzył merytorycznie wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] grudnia 2012 r. i – mimo uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowienie z dnia [...] maja 2013 r.) zażalenia strony na przewlekłe postępowanie Starosty O. i wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy – nie wydał stosownego rozstrzygnięcia, choć podejmował w tym czasie czynności zmierzające do ustalenia faktycznych kosztów przechowywania pojazdu i wynagrodzenia przedsiębiorcy za dozór, to nie sposób uznać, by takie postępowanie organu nie nosiło cech przewlekłości. Tak więc zarówno stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktu naruszenia przez Starostę O. terminów do załatwienia sprawy, jak i niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie wyznaczonym przez organ zażaleniowy, pozwalają uznać takie postępowanie za przewlekłe. III. Uwzględniając skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego , Sąd – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wyznaczył Staroście O. trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia, uznając że przy dotychczasowej długości postępowania oraz uwzględnieniu zebranego już w tym okresie materiału dowodowego i ewentualnym jego uzupełnieniu, jest to czas wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy (punkt I sentencji wyroku). IV. Z uwzględnieniem przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, nr 7-8; z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, nr 1), nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość, jakiej dopuścił się Starosta O., osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Argumentów na rzecz takiej oceny badanej przewlekłości postępowania dostarcza zarówno niemała liczba spraw rozpoznawanych przez organ pierwszej instancji, jak i stopień ich faktycznej zawiłości. Kilkadziesiąt wniosków strony skarżącej o przyznanie należności za przechowywanie na parkingu różnych pojazdów mechanicznych nie czyni poszczególnych postępowań prostszymi, już choćby z powodu ustalenia warunków, terminów i sposobu przechowania każdego z pojazdów, wszak indywidualne cechy poszczególnych pojazdów mogą istotnie wpływać na wielkość przysługującej skarżącemu należności. Wprawdzie w takim zbiorze znajdują się również pojazdy podobne, co może przyspieszyć rozpatrywanie tych spraw, jednakże okoliczność ta nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia należności za inne, różniące się nieraz znacznie, pojazdy. Nie bez znaczenia do oceny stopnia bezczynności organu pozostaje także – odzwierciedlona w rozstrzygnięciach organów – zawiłość tych spraw w zakresie sposobu i kryteriów ustalenia należności za poszczególne rodzaje pojazdów, gdyż prawodawca nie uregulował wprost tych kwestii, co nie przyczynia się do ujednolicenia reguł obliczania wspomnianych należności, powodując niejednokrotnie znaczne rozbieżności w tej sferze funkcjonowania administracji publicznej. Wskazują na to również postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydane w poszczególnych, wszczętych przez skarżącego, postępowaniach, w których organ ten przedstawiał pięć możliwych jego zdaniem wariantów do ustalania należności za przechowywanie pojazdów. Spoglądając na praktykę rozstrzygania spraw o należności za przechowywanie pojazdów na parkingach wyznaczonych przez starostów, daje się zauważyć, że ze względu na wspomnianą wcześniej lukę normatywną (niepełne uregulowanie) w tym zakresie, dochodzi do nieporozumień dotyczących sposobów określenia omawianej należności. Dotyczy to przede wszystkim utożsamiania – ustalanych uchwałą rady powiatu (art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym) – opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu (oraz związanych z tym kosztów) z należnościami podmiotu prowadzącego parking w ramach powierzonych mu zadań własnych powiatu (art. 130a ust. 5f przywołanej ustawy). Opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów obciążają właściciela pojazdu (art. 130a ust. 1, ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) i są elementem stosunku administracyjnoprawnego łączącego starostę z właścicielem pojazdu, przy czym należności te stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e tej ustawy). Innych charakter ma natomiast świadczenie przysługujące podmiotowi, któremu starosta powierzył wykonywanie zadań własnych powiatu w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla takich pojazdów. Należności podmiotu realizującego zadania własne powiatu są bowiem elementem stosunku prawnego istniejącego między powierzającym zadania a ich wykonawcą. Opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów – obciążających właściciela pojazdu i stanowiących dochód własny powiatu – nie można zatem przekładać bezpośrednio na należności podmiotu z tytułu usuwania i przechowywania takich pojazdów. Tymczasem wnioskujący o takie należności odwołują się niejednokrotnie do opłat ustalonych przez radę powiatu nie tylko ze względu na brak klarownych unormowań odnoszących się wprost do tych należności, ale także z powodu nieokreślenia lub nienależytego ich określenia w czynnościach prawnych między powierzającym zadania a przyjmującym je do wykonania. Powstających w tym zakresie wątpliwości nie rozwiewa całkowicie także unormowanie zawarte w art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Ma ono jednak tę zaletę, że odwołuje się do kryteriów takich, jak zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przy ocenie stopnia bezczynności Starosty O. nie można pominąć epizodu związanego z zachowaniem się strony zarzucającej przewlekłość postępowania, która – mimo wielości różnych pojazdów objętych wnioskami – poprzestała na ogólnym określeniu kosztów przechowania (dozoru) pojazdów, bez rozłożenia tychże na poszczególne pojazdy, czym nie przyczyniła się do terminowego zakończenia postępowania w niemałej liczbie spraw. Oceniając zachowania Starosty O. w kontekście zasygnalizowanych okoliczności, Sąd miał dostateczne, wyprowadzone ze zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy, podstawy by stwierdzić przewlekłość postępowania tego organu, jednakże – ze względu na liczbę i charakter (zwłaszcza brak jednolitych ustawowych kryteriów obliczania należności) rozpatrywanych spraw – stwierdzonej przewlekłości nie można było zakwalifikować do grupy zaniechań rażąco naruszających prawo (punkt II sentencji wyroku). V. Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej w części dotyczącej zobowiązania Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ do zakresu działania sądu administracyjnego nie należy orzekanie w sprawach odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników organu administracji publicznej (art. 38 k.p.a.), ani też zobowiązywanie organu do prowadzenia stosownych postępowań w tym zakresie (punkt III sentencji wyroku). Z tych też względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę w tej części należało oddalić (punkt III sentencji wyroku). VI. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490) (punkt IV sentencji wyroku).