III SAB/Wr 699/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Starosty G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa D. w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Zarząd Województwa D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Zarząd Województwa D. do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2019 r. Starosta G., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa D. w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego, czy działki oznaczone nr: - 228/4 o pow. 0,1338 ha, obręb 0011 R., gmina G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; - 227/4 o pow. 0,2639 ha, obręb 0011 R., gmina G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], znajdują się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych oraz, że ww. droga została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na mocy Uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie zaliczenia odcinków dróg do kategorii dróg wojewódzkich w miejscowości G. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa D. Starosta zarzucił naruszenie przez ZWD przepisów prawa procesowego: art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1, art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.). Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego w sprawie wydania ww. zaświadczenia. 2) zobowiązanie Zarządu Województwa D. do wydania zaświadczenia potwierdzającego, czy działki oznaczone nr: • 228/4 o pow. 0,1338 ha, obręb 0011 R., gmina G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; • 227/4 o pow. 0,2639 ha, obręb 0011 R., gmina G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; znajdują się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych oraz, że ww. droga została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na mocy Uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia 12 maja 2005r. w sprawie zaliczenia odcinków dróg do kategorii dróg wojewódzkich w miejscowości G. 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie upłynęło 13 miesięcy. Natomiast ustalenie przez czy wskazany odcinek drogi posiada kategorię drogi wojewódzkiej jest niezbędny z uwagi na zawisłe przed Starostą G. postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Starosta podkreślił, że w sprawie musi wydać decyzję o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości na wniosek osoby fizycznej. Przed wydaniem decyzji o częściowym zwrocie wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zobowiązany jest ustalić zgodnie z art. 140 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) stan faktyczny i prawny tych nieruchomości. Skarżący wskazał, że dane, o udostępnienie których w formie zaświadczenia wniósł do Zarządu Województwa D. mają na celu załatwienie sprawy osoby fizycznej, a bez tych danych decyzji wydać nie może. Starosta przypomniał, że wnioskami z : 23 marca 2018 r., 30 kwietnia 2018 r., 2 lipca 2018 r. wystosował do Zarządu Województwa D. jako zarządcy drogi pisma o wydanie zaświadczenia o wskazanej treści. Skarżący wyjaśnił, że pismem z 9 kwietnia 2018 r. Dyrektor Wydziału Transportu przekazał jego wniosek Dyrektorowi D. Służby Dróg i Kolei we W., a pismem z 11 kwietnia 2018 r. z-ca Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei udzielił informacji, że D. Służba Dróg i Kolei nie jest organem upoważnionym do wydawania zaświadczeń. Starosta stwierdził, że 24 sierpnia 2018 r. wpłynęło pismo z 16 sierpnia 2018r., stanowiące odpowiedź m.in. na wniosek z dnia 23 marca 2018 r., jednak nie w formie zaświadczenia. Z powyższych przyczyn Starosta wniósł 28 listopada 2018 r. ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa D. stwierdził, że 11 kwietnia 2018 r. zarządca drogi D. Służba Dróg i Kolei określiła stan prawnych wskazanych przez Starostę nieruchomości, ponadto dodatkowej odpowiedzi udzielił Zarząd Województwa D. 16 sierpnia 2018 r. Z tego powodu ponowny wniosek Starosty z 8 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia pozostawiono bez odpowiedzi, uznając sprawę za załatwioną w całości poprzez wydanie pism: z 11 kwietnia 2018 r. oraz 16 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Uprzednie złożenie przez Starostę ponaglenia do organu na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy więc rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o przewlekłym prowadzeniu postepowania trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Starosty G. jest przewlekłość postępowania w wydaniu zaświadczenia potwierdzającego, czy działki oznaczone nr: - 228/4 o pow. 0,1338 ha, obręb 0011 R., gmina G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; - 227/4 o pow. 0,2639 ha, obręb 0011 R., gmina G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], znajdują się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych oraz, że ww. droga została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na mocy Uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia 12 maja 2005r. w sprawie zaliczenia odcinków dróg do kategorii dróg wojewódzkich w miejscowości G. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość w wydaniu zaświadczenia o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Zgodnie z art.1 k.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Przewlekłość w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie sądu skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., bowiem pismem z 28 listopada 2018 r. złożył ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem nie ulega wątpliwości, że przed wniesieniem skargi wyczerpany został tryb postępowania opisany w art.52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei stosownie do art. 217 § 3 k.p.a zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W ocenie Sadu skarżący posiadał interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia wyraźnie wynika to z akt sprawy, Starosta G. prowadzi bowiem, na wniosek byłego właściciela nieruchomości, postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zatem zgodzić się należy ze skarżącym, że określenie właściciela drogi jest niezbędne celem prawidłowego zidentyfikowania podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) zobowiązanego do zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz uprawnionego do zwrotu odszkodowania. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana. Zasady ustalenia zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zasady określania jego wysokości unormowane są w art. 140 ust. 2-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nimi, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy zwracają Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Mając na uwadze fakt, że wywłaszczone nieruchomości leżą w ciągu drogi wojewódzkiej Starosta G., prowadząc postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zmuszony jest ustalić i wykazać czy przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło na rzecz Województwa D. Nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał stosownego z wnioskiem skarżącego zaświadczenia, pomimo wielokrotnych wniosków o jego wydanie. Jak wynika z pisma organu skierowanego do Sądu, za załatwienie sprawy uznano wysłanie dwóch pism do Starosty z 11 kwietnia 2018 oraz z 16 sierpnia 2018 r. Sąd oceniając prace organu, stwierdził, że takie działanie Zarządu Województwa D. nie jest prawidłowym odniesieniem się do wniosku o wydanie zaświadczenia. Zgonie bowiem z art. 218 k.p.a. "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2)." Natomiast w myśl art. 219 k.p.a. "Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie." Sąd stwierdził, że Zarząd Województwa D. nie wydał skarżącemu żądanego zaświadczenia ani nie wydał postanowieni odmawiającego jego wydania. W związku z tym Sąd uznał, że organ administracji nie spełnił obowiązku, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. i nie doręczył skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia. W tej sytuacji zachodziła konieczność zobowiązania organu Zarządu Województwa D. do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w określonym terminie (pkt III wyroku). Na podstawie art.149 § 1 pkt.3 p.p.s.a Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Organ administracji był bowiem zobowiązany wydać zaświadczenie, bądź nie wydając zaświadczenia wydać postanowienie o odmowie jego wydania, na które stronie przysługiwałby środek zaskarżania. Organ nie stosując się do przytoczonych regulacji niewątpliwie przekroczył wszystkie terminy dozwolone przez k.p.a. W przekonaniu Sądu przewlekłość postępowania nie miała miejsc z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.sa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Muszą wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek trwającej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnej" bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonane w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie W rozpoznawanej sprawie opóźnienie w wydaniu zaświadczenia przekracza zakreślone prawem terminy i to znacznie, jednak zdaniem Sądu nie wynika ono z lekceważącego stosunku do strony postępowania jest efektem niezrozumienia żądania strony. Błędne działanie organu, w opinii Sądu nie było celowym lekceważeniem żądania skarżącego ani nie stała za nim zła wola organu w jego spełnieniu. Z kolei po stronie skarżącego nie wystąpiła także krzywda lub szkoda z tytułu braku w wydaniu zaświadczenia. W pkt I wyroku Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie, przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku.