III SAB/Wr 7/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. i J. K. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie spowodowania przejezdności drogi postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia [...] (wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu [...]) M. i J. K. zawarli m. in. skargę na bezczynność Burmistrza D. w sprawie uwolnienia i doprowadzenia do przejezdności drogi (działki Nr [...]), położonej pomiędzy ul. B. C. a Osiedlem A. w D. Skarżący podnieśli, że w dniu [...] wystąpili do Burmistrza D. o wszczęcie postępowania administracyjnego w tak określonej sprawie. Zdaniem skarżących, w takiej sytuacji Burmistrz D. powinien wydać decyzję lub inne rozstrzygnięcie dające uczestnikom postępowania prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz odwołania się do drugiej instancji. Wobec bezczynności Burmistrza D. M. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2005 r. (IV SAB/Wr 32/05) odrzucił skargę z powodu niewyczerpania przez skarżących trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. W piśmie z dnia [...], skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skarżący zawarli zażalenie na bezczynność Burmistrza D. w sprawie uwolnienia i doprowadzenia do przejezdności drogi usytuowanej między ogródkami przydomowymi przy ul. B. C. a Osiedlem A. w D. Postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło zażalenia, wywodząc w uzasadnieniu orzeczenia, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. przysługuje wyłącznie w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy rozpatrywanej w postępowaniu administracyjnym (art. 1 k.p.a.). Z ustaleń poczynionych przez Burmistrza D. wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc organ pierwszej instancji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji wskazanej w art. 36 ustawy o drogach publicznych. Skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują w takim przypadku wydania decyzji administracyjnej, nie można przyjąć, by organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności według art. 37 k.p.a. Kolegium podkreśliło nadto, że Burmistrz D. dopełnił swoich obowiązków, informując zainteresowanych o sposobie załatwienia wniosku. Po wydaniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . M. i J. K. złożyli ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyjaśniając w dodatkowym piśmie z dnia [...], że ich skarga dotyczy bezczynności Burmistrza D. Skarżący uważają, że powinni otrzymać decyzję rozstrzygającą sprawę zgodnie z przepisami k.p.a. W piśmie tym podkreślono, że skarżący wnieśli w dniu [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uwolnienia i doprowadzenia do przejezdności drogi (działki) Nr [...], a nie - jak mylnie podaje organ - "drogi gminnej". W odpowiedzi wnioskodawcy otrzymali jedynie pisma, które nie pozwalały wystąpić do organu drugiej instancji. Skarżący podnieśli, że nigdy nie twierdzili, że działka Nr [...] (oznaczona "dr") jest drogą gminną. Natomiast samo oznaczenie terenu "dr" w danych ewidencyjnych działki wskazuje - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - że jest to droga (§ 68 ust. 3 - Grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: 7) tereny komunikacyjne, w tym: a) drogi, oznaczone symbolem - dr). Chybione jest też twierdzenie organu, że droga objęta wnioskiem skarżących nie jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż według art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Do podmiotów tych należy także finansowanie wspomnianych zadań. Skarżący dodali, że sporna droga umożliwia dojazd do zaplecza budynku szeregowego o ośmiu klatkach. Zdaniem skarżących, wyczerpanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie umożliwi ewentualne podjęcie innych działań zmierzających do uzyskania drogi (komunikacji) niezbędnej np. przy remoncie dachu czy elewacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, podkreślając w uzasadnieniu, że skargę na bezczynność można złożyć tylko wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga, ma charakter administracyjny. W ocenie Burmistrza D. sprawa M. i J. K. nie ma takiego charakteru, gdyż działka objęta wnioskiem nigdy nie była i nie jest drogą gminną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 36 tej ustawy. W takiej sytuacji nie można Burmistrzowi D. zarzucić bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w związku z punktem 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Z postanowień art. 3 § 2 pkt 1-4 w związku z punktem 8 u.p.p.s.a. wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje tylko wtedy, gdy bezczynność obejmuje sprawy podlegające rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego i załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a.) lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 u.p.p.s.a.) a także w razie niepodjęcia przez te organy innych, niż określone w punktach 1-3, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie żadna z sytuacji objętych art. 3 § 2 pkt 1-4 w związku z punktem 8 u.p.p.s.a. nie zaistniała, gdyż - jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu z dnia [...] (Nr [...]) - wniosek M. i J. K. nie mógł być rozpatrzony w trybie postępowania przewidzianego w k.p.a. i załatwiony indywidualnym aktem przybierającym postać decyzji administracyjnej. Trzeba bowiem podkreślić, że - wbrew stanowisku skarżących - nie każda sprawa dotycząca nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga należy do zakresu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Regulując stosunki społeczne ustawodawca nie ogranicza się bowiem wyłącznie do metody administracyjnej, lecz wykorzystuje także metodę cywilnoprawną, poddając spory zaistniałe na tym tle właściwości sądów powszechnych. Aby więc organ administracji publicznej mógł rozstrzygnąć daną sprawę przez wydanie decyzji musi wskazać konkretną podstawę prawną upoważniającą ten organ do takiego właśnie władczego działania. Co zaś się tyczy sprawy objętej wnioskiem M. i J. K., to - jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - nie mogła być ona rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego, gdyż tryb ten znajduje zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych, a do takiej kategorii nie należy działka wskazana przez wnioskodawców, mimo że oznaczono ją w ewidencji nieruchomości symbolem "dr". Stosownie bowiem do dyspozycji art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzję administracyjną o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego - w przypadku jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu - wydaje właściwy zarządca drogi, przy czym zgodnie z zakresem przedmiotowym przywołanej ustawy, takie rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do drogi publicznej. Niedopuszczalne jest zatem posłużenie się decyzją administracyjną względem drogi, która nie spełnia ustawowych kryteriów drogi publicznej. Według art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 wspomnianej ustawy). W kontekście tych unormowań należy zauważyć - co potwierdził organ pierwszej instancji - że objęta wnioskiem M. i J. K. działka o numerze ewidencyjnym [...] nie mieści się w żadnej z wymienionych w ustawie kategorii dróg publicznych, w szczególności nie jest drogą gminną, a tym samym Burmistrzowi D. nie przysługiwało władztwo administracyjne do wydania decyzji, o której mowa w art. 36 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego dróg objętych ustawą o drogach publicznych, trzeba podkreślić, że nie każda działka oznaczona w ewidencji symbolem "dr" jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Do kategorii dróg publicznych nie zaliczają się także - wspomniane przez skarżących - drogi wewnętrzne, o czym przesądzają przepisy art. 7 i 8 omawianej ustawy. Skoro wszczęte przez M. i J. K. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić, że czynność procesowa skarżących nie mieści się w zakresie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., przeto - stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. - należało orzec, jak w sentencji postanowienia.