III SAB/Wr 70/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyty czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. I. (dalej: skarżący, strona) złożył [...] stycznia 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z [...] października 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy w postępowaniu. Wnioskował o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 15.000 zł na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, 7) przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi tj. oświadczenia M. M., na okoliczność uzupełnienia braku formalnego w dniu [...] marca 2018 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy: 1) [...] października 2017 r. skarżący złożył wniosek o pobyt czasowy do Wojewody D. w celu wykonywania pracy; 2) pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podpisanego przez osobę prawnie umocowaną przez pracodawcę, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, a także dołączenie do złożonego wniosku oryginału informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma ze stosownym pouczeniem o skutkach nieuzupełnienia braków; 3) pismo zostało odebrane osobiście przez stronę w dniu [...] marca 2018 r.; 4) [...] kwietnia 2018 r. strona przedłożyła do akt sprawy informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi oraz załącznik nr 1; 5) pismem z [...] października 2018 r. Wojewoda D. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 6) pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący działając za pośrednictwem pełnomocnika złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2018 r. Skarżący wskazuje, że po odebraniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku uzupełnił je [...] marca 2018 r. z zachowaniem 7- dniowego terminu poprzez ponowne przedłożenie do akt sprawy załącznika nr 1 podpisanego przez dwóch wspólników spółki cywilnej. Załącznik nr 1 został złożony przez M. M. tj. pracodawcę skarżącego w biurze podawczym Urzędu, na co przedłożył do skargi oświadczenie. Nie zrobił kserokopii tego załącznika, a więc nie otrzymał pieczątki o wpływie do organu. W ocenie strony dokumenty te mogły zostać zgubione bądź źle zadekretowane. Ponadto zaznacza, że wezwanie to było błędne gdyż z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że M. M. posiada umocowanie do jednoosobowego reprezentowanie firmy. Strona zwraca uwagę na czas, w którym organ rozpatrywał poprawność złożonych dokumentów przez stronę, gdyż od dnia [...] marca 2018 r. czyli daty uzupełnienia braków formalnych wniosku do [...] października 2018 r. czyli do dani wydania zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania minęło prawie 10 miesięcy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał dodatkowo, że strona nie uzupełniła braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego przez osobę prawnie umocowaną przez pracodawcę do dokonania tej czynności. Zdaniem organu oświadczenie pracodawcy nie przesądza o udowodnieniu okoliczności uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie tego obowiązku. Organ wskazuje, że strona w dniu [...] kwietnia 2018 r. ponownie przedłożyła załącznik nr 1 podpisany także przez jednego wspólnika spółki cywilnej. Na marginesie wskazał, że opóźnienia w rozpoznawaniu spraw wynikają z dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu, fluktuacji pracowników, jak i są konsekwencją zmian organizacyjnych w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Motywował, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Po pierwsze, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności już w okresie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego ([...] października 2017 r.) a wezwaniem jego ([...] lutego 2018 r.) do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku podpisanego przez osobę prawnie umocowaną przez pracodawcę. Przez 4 miesiące organ nie podejmował bowiem żadnych czynności procesowych, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. W dalszej kolejności należy jednak wskazać, że nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania - co również należy, w świetle przytoczonego na wstępie rozumienia pojęcia bezczynności - kwalifikować jako bezczynność organu. Uznanie bowiem przez organ, iż strona nie przedłożyła załącznika nr 1 do wniosku nie uprawniało organu, ze względu na swoją treść, nie podpisanie przez dwóch wspólników spółki cywilnej, do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych podania. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem, że brak jest w aktach sprawy wiarygodnego dowodu, jak chociażby potwierdzenie złożenia dokumentu, że w dniu [...] marca 2018 r. strona uzupełniła brak formalny. Oświadczenie pracodawcy jest dowodem niewystarczającym. Skarżący jednak przedłożył ten dokument [...] kwietnia 2018 r. który w jego ocenie stanowił prawidłowo wypełniony załącznik nr 1 do wniosku, przez co dopełnił formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. Odmienna ocena merytoryczna wartości tego dokumentu, jest elementem badania spełnienia materialnoprawnych przesłanek udzielenia zgody i w związku z tym może również prowadzić ewentualnie do odmowy wydania zezwolenia, nie jednakże być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Znalazło to zresztą wyraz w polemice zawartej odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę, która sprowadza się do różnych stanowisk co do konieczności podpisywania załącznika przez dwóch wspólników spółki cywilnej, a które to argumenty nie odnoszą się do braków formalnych podania, o jakich mowa w art. 64 k.p.a. ale winny podlegać ocenie merytorycznej w postępowaniu instancyjnym. Nieuzasadnione i spowodowane błędnym rozumieniem przesłanek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania doprowadziło do tego, że skarżący bez własnej winy nie otrzymał wciąż żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, naruszając terminy określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona postępowania, bowiem organ najpierw przez 4 miesiące w ogóle nie zareagował na jej wniosek i nie tylko nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany, a następnie bezpodstawnie po 10 miesiącach od uzupełnienia wniosku pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie za naruszenie jej praw w postępowaniu, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości – które niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (2.000 zł) na podstawie powyższego przepisu. W ramach przysługujących kompetencji i z uwagi na obiektywne trudności w sprawnym załatwianiu wniosków cudzoziemców, związane z dużym napływem tychże wniosków i brakiem wystarczającego zaplecza kadrowego, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i 3 § 1a orzekł jak w sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.