III SAB/Wr 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 1.000 (tysiąc) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597(pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. L. (dalej: cudzoziemka, skarżąca, strona) złożyła [...] grudnia 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w przedmiocie wydania karty pobytu. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096, dalej k.p.a.) w zw. z art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2094), poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oraz poprzez niezałatwienie sprawy w terminach i w sposób określony w art. 35 i 36 k.p.a. i niewygenerowanie oraz niewydanie karty pobytu mimo udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wygenerowania oraz wydania karty pobytu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca uzasadniła, że [...] grudnia 2016 roku złożony został wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreśliła, że z uwagi na fakt, że przez okres 1,5 roku od dnia złożenia wniosku organ nie załatwił sprawy oraz przewlekle prowadził postępowanie, w dniu [...] maja 2018 roku złożyła zażalenie wskazując, że ostatnia korespondencja w sprawie przesłana do niej została w dniu [...] lutego 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że w odpowiedzi na złożone przez nią zażalenie organ sam wprost przyznał, że jest ono uzasadnione. Strona wskazała, że decyzja zezwalająca na pobyt czasowy i pracę została wydana w dniu [...] czerwca 2018 r., natomiast do dnia wniesienia skargi karta pobytu nie została skarżącej wydana i wygenerowana. Skarżąca podkreśliła, że pismem z [...] czerwca 2018 r. organ wzywając ją do uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu, wskazał, że karta zostanie wydana i gotowa do odbioru w terminie czterech tygodni. Skarżąca stwierdziła, że pomimo upływu tego terminu organ nie wydał jej karty. Skarżąca wyjaśniła, że [...] października 2018 r. złożyła do Wojewody "Prośbę o udzielenie informacji". Na powyższe pismo nie uzyskała odpowiedzi. Dodatkowo strona zaznaczyła, że wielokrotnie podejmowała próby telefonicznego wyjaśnienia tej sytuacji, jednak termin wydania i wygenerowania tej karty nie został określony. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podkreślił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę wydanie karty pobytu dla strony było niemożliwe, gdyż Wojewoda nie jest w posiadaniu oryginałów akt tej sprawy, które wraz zażaleniem na bezczynność organu zostały przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda zaznaczył, że zwrócił się z prośbą do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie złożonego zażalenia oraz zwrot akt sprawy w celu wygenerowania i wydania stronie karty pobytu. Wojewoda zaznaczył również, że w pomimo, iż strona powołuje się, że dołączyła do pisma z [...] października 2018 r. oświadczenie o nieumieszczaniu adresu na karcie pobytu oraz, że opłata za wydanie karty została uiszczona, to zdaniem Wojewody w aktach administracyjnych brak jest wskazanych dokumentów. Wojewoda wskazał ponadto, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę po rozpatrzeniu jej wniosku z [...] grudnia 2016 r. Sąd zauważył, że Wojewoda pismem datowanym na [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącą o możliwości odebrania karty pobytu, po upływie około czterech tygodni pod warunkiem dostarczenia dowodu opłaty za jej wydanie oraz o ile karta pobytu ma zawierać adres zamieszkania dostarczenia dowodu zameldowania. Sąd stwierdził, że w aktach brak jest dowodu nadania tego pisma i w konsekwencji nie ma dowodu potwierdzającego termin jego odbioru przez skarżącą. W aktach znajduje się jednak potwierdzona za zgodność kserokopia potwierdzenia złożenia załączników do wniosku, podpisana przez skarżącą z pieczątką [...] Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców pod nazwą "WPŁYNĘŁO" z datą na pieczątce - [...] lipca 2018 r. W aktach znajduje się również kserokopia pisma skarżącej z [...] października 2018 r., w którym prosi o udzielenie informacji w sprawie wydania karty pobytu w związku z wydaniem decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożeniem wniosku o wydanie karty pobytu wraz z niezbędnymi załącznikami. W aktach jest pismo z [...] lutego 2019 r., w którym Wojewoda wyjaśnił, że wygenerowanie karty pobytu jest niemożliwe wobec braku oryginałów akt skarżącej, które zostały przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i wskazał, że wydanie przedmiotowej karty będzie możliwe po uzyskaniu tych oryginałów. W piśmie tym Wojewoda wzywa również skarżącą o przedstawienie dowodu opłaty za wydanie karty pobytu oraz dokonanie obowiązku meldunkowego. Oceniając działanie Wojewody w tej sprawie nie uszło uwadze Sądu, że pismo z [...] lutego 2019 r. było spóźnioną reakcją na ponaglenie wniesione przez ustanowionego pełnomocnika oraz na wniesioną skargę do Sądu. Nadto Sąd zauważył, że w aktach brak jakiekolwiek reakcji na to pismo skarżącej z [...] października 2018 r. Oceniając działanie Wojewody w tej sprawie Sąd stwierdził, że pozostawał bierny pomimo, aktywności skarżącej przejawiającej się prośbą o podjęcie działań w jej sprawie, złożonym ponagleniem oraz skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo Sąd stwierdza, że ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponad miesiąc licząc od daty jego wniesienia, czyli z rażącym przekroczeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby do takiego działania Wojewody przyczyniła się skarżąca, która próbowała dowiedzieć się co dzieje się w jej sprawie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że pomimo twierdzeń Wojewody, że nie posiada w aktach dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, wskazać należy, że skarżąca konsekwentnie twierdzi, że dokonała wszystkich czynności koniecznych do wygenerowania karty, nadto w aktach znajduje się kserokopia dowodu potwierdzająca złożenie załączników do wniosku w Urzędzie Wojewódzki, a data potwierdzająca ich złożenie ([...] lipca 2018 r.) wskazuje że dotyczyły sprawy związanej z wydaniem karty pobytu. W konsekwencji Sąd przyjął, że brak działania po stronie Wojewody nie znajdował żadnego uzasadnienia. Skarżąca nie może również ponosić odpowiedzialności, za fakt, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewoda prowadził ponad półtora roku w związku z czym złożyła ponaglenie i oryginały akt Wojewoda przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto Sąd zauważył, że Wojewoda w żadnym piśmie nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd stwierdził że do dnia wydania wyroku w sprawie w dniu [...] maja 2019 r. karta nie została skarżącej wydana. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie ponad pół roku postępowaniu (licząc od daty pisma z [...] czerwca 2018 r. do dnia wniesienia skargi), występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności w tym opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego oraz okoliczności, że oceniając to samo postępowanie Wojewody pod kątem przewlekłości Sąd przyznał skarżącej również kwotę 1000 zł. Dodatkowo zasądzając skarżącej kwotę, Sąd wziął pod uwagę trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownej kary pobytu, która w myśl art. 242 ustawy o cudzoziemcach potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu w Polsce oraz uprawnia go, wraz z dokumentami podróży do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie skargę oddali. Sąd odstąpił od zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż zobowiązał Wojewodę do wydania karty pojazdu w sprawie, w której oceniał postępowanie Wojewody z punktu widzenia przewlekłości postępowania. Dlatego w tej sprawie Sąd w tym zakresie skargę oddali. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1 pkt 1, §1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV, sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).