III SAB/Wr 73/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak(sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. w terminie 14 dni do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. L. (dalej: cudzoziemka, skarżąca, strona) złożyła [...] grudnia 2018 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą wydania karty pobytu. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096, dalej k.p.a.) w zw. z art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2094), poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oraz poprzez niezałatwienie sprawy w terminach i w sposób określony w art. 35 i 36 k.p.a. i niewygenerowanie oraz niewydanie karty pobytu mimo udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wygenerowania oraz wydania karty pobytu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca uzasadniła, że [...] grudnia 2016 roku złożony został wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreśliła, że z uwagi na fakt, że przez okres 1,5 roku od dnia złożenia wniosku organ nie załatwił sprawy oraz przewlekle prowadził postępowanie, w dniu [...] maja 2018 roku złożyła zażalenie wskazując, że ostatnia korespondencja w sprawie przesłana do niej została w dniu [...] lutego 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że w odpowiedzi na złożone przez nią zażalenie organ sam wprost przyznał, że jest ono uzasadnione. Strona wskazała, że decyzja zezwalająca na pobyt czasowy i pracę została wydana w dniu [...] czerwca 2018 r., natomiast do dnia wniesienia skargi karta pobytu nie została skarżącej wydana i wygenerowana. Skarżąca podkreśliła, że pismem z [...] czerwca 2018 r. organ wzywając ją do uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu, wskazał, że karta zostanie wydana i gotowa do odbioru w terminie czterech tygodni. Skarżąca stwierdziła, że pomimo upływu tego terminu organ nie wydał jej karty. Skarżąca wyjaśniła, że [...] października 2018 r. złożyła do Wojewody "Prośbę o udzielenie informacji". Na powyższe pismo nie uzyskała odpowiedzi. Dodatkowo strona zaznaczyła, że wielokrotnie podejmowała próby telefonicznego wyjaśnienia tej sytuacji, jednak termin wydania i wygenerowania tej karty nie został określony. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podkreślił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę wydanie karty pobytu dla strony było niemożliwe, gdyż Wojewoda nie jest w posiadaniu oryginałów akt tej sprawy, które wraz zażaleniem na bezczynność organu zostały przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda zaznaczył, że zwrócił się z prośbą do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie złożonego zażalenia oraz zwrot akt sprawy w celu wygenerowania i wydania stronie karty pobytu. Wojewoda zaznaczył również, że w pomimo, iż strona powołuje się, że dołączyła do pisma z [...] października 2018 r. oświadczenie o nieumieszczaniu adresu na karcie pobytu oraz, że opłata za wydanie karty została uiszczona, to zdaniem Wojewody w aktach administracyjnych brak jest wskazanych dokumentów. Wojewoda wskazał ponadto, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych wynika, ze decyzją z [...] czerwca 2018 r. udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę po rozpatrzeniu jej wniosku z [...] grudnia 2016 r. Sąd zauważył, że Wojewoda pismem datowanym na [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącą o możliwości odebrania karty pobytu, po upływie około czterech tygodni, pod warunkiem dostarczenia dowodu opłaty za jej wydanie oraz o ile karta pobytu ma zawierać adres zamieszkania, dostarczenia dowodu zameldowania. Sąd stwierdził, że w aktach brak jest dowodu nadania tego pisma i w konsekwencji nie ma dowodu potwierdzającego termin jego odbioru przez skarżącą. W aktach znajduje się jednak potwierdzona za zgodność kserokopia potwierdzenia złożenia załączników do wniosku, podpisana przez skarżącą z pieczątką [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców pod nazwą "WPŁYNĘŁO" z datą na pieczątce - [...] lipca 2018 r. W aktach znajduje się również kserokopia pisma skarżącej z [...] października 2018 r., w którym prosi o udzielenie informacji w sprawie wydania karty pobytu w związku z wydaniem decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożeniem wniosku o wydanie karty pobytu wraz z niezbędnymi załącznikami. Sąd stwierdził, że w aktach brak jakiekolwiek reakcji na to pismo. W aktach jest pismo z [...] lutego 2019 r., w którym Wojewoda wyjaśnił, że wygenerowanie karty pobytu jest niemożliwe wobec braku oryginałów akt skarżącej, które zostały przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i wskazał, że wydanie przedmiotowej karty będzie możliwe po uzyskaniu tych oryginałów. W piśmie tym Wojewoda wzywa również skarżącą o przedstawienie dowodu opłaty za wydanie karty pobytu oraz dokonanie obowiązku meldunkowego. Oceniając działanie Wojewody w tej sprawie nie uszło uwadze Sądu, że pismo z [...] lutego 2019 r. było spóźnioną reakcją na ponaglenie wniesione przez ustanowionego pełnomocnika oraz na wniesioną skargę do Sądu. Nadto Sąd zauważył, że w aktach brak jakiekolwiek reakcji na to pismo skarżącej z [...] października 2018 r. Oceniając działanie Wojewody w tej sprawie Sąd stwierdził, że pozostawał bierny pomimo, aktywności skarżącej przejawiającej się prośbą o podjęcie działań w jej sprawie, złożonym ponagleniem oraz skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo Sąd stwierdza, że ponaglenie w sprawie wydania karty pobytu zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponad miesiąc licząc od daty jego wniesienia, czyli z rażącym przekroczeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby do takiego działania Wojewody przyczyniła się skarżąca, która próbowała dowiedzieć się co dzieje się w jej sprawie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że pomimo twierdzeń Wojewody, że nie posiada w aktach dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu, wskazać należy, że skarżąca konsekwentnie twierdzi, że dokonała wszystkich czynności koniecznych do wygenerowania karty, o czym świadczy treść pisma z [...] października 2018 r., na które brak odpowiedzi Wojewody. Nadto w aktach znajduje się kserokopia dowodu potwierdzająca złożenie załączników do wniosku do Urzędu Wojewódzkiego, a data potwierdzająca ich złożenie ([...] lipca 2018 r.) wskazuje że dotyczyły sprawy związanej z wydaniem karty pobytu. W konsekwencji Sąd przyjął, że brak działania po stronie Wojewody nie znajdował żadnego uzasadnienia. Skarżąca nie może również ponosić odpowiedzialności, za fakt, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewoda prowadził ponad półtora roku w związku z czym złożyła ponaglenie i oryginały akt Wojewoda przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto Sąd zauważył, że Wojewoda w żadnym piśmie nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie ponad pół roku (licząc od daty pisma z [...] czerwca 2018 r. do dnia wniesienia skargi) postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd stwierdził że do dnia wydania wyroku w sprawie w dniu [...] maja 2019 r. karta nie została skarżącej wydana. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania przez Wojewodę (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Dodatkowo, zdaniem Sądu, brak reakcji organu administracji wymusił na skarżącej zatrudnienie profesjonalnego pełnomocnika do kontaktów z urzędem i sformułowania skargi do Sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W tej sprawie, co wymaga dookreślenia, Wojewoda prowadził postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę ponad półtora roku, nie zmieniając swojej postawy nie zakończył do dnia wydania wyroku sprawy o wydanie karty pobytu. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności w tym opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego oraz okoliczności, że oceniając to samo postępowanie Wojewody pod kątem bezczynności Sąd przyznał skarżącej również kwotę 1000 zł. Dodatkowo zasądzając skarżącej kwotę, Sąd wziął pod uwagę trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownej kary pobytu, która w myśl art. 242 ustawy o cudzoziemcach potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu w Polsce oraz uprawnia go, wraz z dokumentami podróży do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie skargę oddali. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1 pkt 1, §1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV,V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).