III SAB/Wr 736/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Barbara Ciołek, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi F. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 21 czerwca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, F. T. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący wskazał, że w dniu 8 lutego 2018 r. złożył kompletny wniosek w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego. Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. podniósł, że złożony przez niego wniosek powinien być rozpoznany najpóźniej do dnia 8 kwietnia 2018 r. Tymczasem, do dnia wniesienia skargi, organ nie wydał decyzji zgodnej z żądaniem strony. Skarżący podniósł także, że nie otrzymał informacji o numerze sprawy, ani też, o inspektorze prowadzącym postępowanie. Nie został również powiadomiony o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. W sprawie nie dopełniono również obowiązku z art. 36 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądowego skarżący wyraził pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu prowadzącego postępowanie, oraz, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 14 dni; 3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zasądzenie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 9.170,06 zł, tj. dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że wymaga ona wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za stan przewlekłości. Zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącego dotyczący udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 8 lutego 2018 r. Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynikało, że wnioskodawca ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelką Polski. Wojewoda D. przez przeszło siedemnaście miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych. W tym czasie, strona nie była informowana ani o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ani też, o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie. Pierwsze czynności procesowe w sprawie zostały podjęte dopiero w połowie lipca 2019 r. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. organ wystąpił do odpowiednich organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), a także, poinformował stronę o możliwości uzyskania stempla do paszportu. Dopiero na tym też etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który został wyznaczony na 15 listopada 2019 r. Pismem z dnia 17 lipca 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Straży Granicznej we W. o przeprowadzenie czynności mających na celu wykluczenie fikcyjności małżeństwa wnioskodawcy z obywatelką Polski, a także, w tym samym dniu przesłał ponaglenie (które wpłynęło do tego organu w dniu 9 października 2018 r.) do organu wyższego stopnia. Wszystkie te czynności nastąpiły nie tylko z oczywistym naruszeniem terminów z art. 35 § 3 k.p.a., ale także, po podjęciu przez stronę działań dyscyplinujących organ do zajęcia się sprawą, tj. po wniesieniu - skargi na Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz na funkcjonowanie tego Wydziału, ponaglenia, a także, skargi do sądu administracyjnego. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, nadużyciem możliwości zastosowania art. 36 k.p.a. jest sytuacja w której organ, pozostając bezczynny przez kilkanaście miesięcy, pismem skierowanym do strony (mowa o piśmie z dnia 16 lipca 2019 r.) informuje ją, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego nastąpi za kolejne parę miesięcy. Usprawiedliwienia dla takiego działania organu nie stanowi, ani zainicjowana procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (pismo z dnia 16 lipca 2019 r.), ani też, okoliczność zwrócenia się (pismem z dnia 17 lipca 2019 r.) do Komendanta Straży Granicznej we W.-S. o przeprowadzenie czynności mających na celu zweryfikowanie ewentualnej fikcyjności małżeństwa wnioskodawcy. Końcowo należy zwrócić uwagę, że ponaglenie jakie wpłynęło do Wojewody D. w dniu 9 października 2018 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero w dniu 17 lipca 2019 r., podczas gdy przepis art. 37 § 4 k.p.a. stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy wyjaśnić, że przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy użyty w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "Sąd [...] może". Jednocześnie, ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu przy jednoczesnym uwzględnieniu, że uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również, w pewnym stopniu, na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne zachowanie organu. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru ewentualnych szkód jakie poniosła strona. Przyznaną skarżącemu kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, długości postępowania, a także, samego sposobu działania organu. Przyznana kwota uwzględnia również ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.