III SAB/Wr 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. ( po zmianie "B" Sp. z o.o. we W.) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydanie zezwolenia na pracę postanawia: odrzucić skargę. "A" – po zmianie nazwy: "B" (dalej: spółka; strona skarżąca) - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), z wniosku złożonego [...] października 2017 r. o wydanie zezwolenia na pracę typu B dla V. T. (dalej też: cudzoziemiec). Działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] października 2017 r. złożyła do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu B dla cudzoziemca. Następnie pełnomocnik spółki kilkukrotnie próbował ustalić w D. Urzędzie Wojewódzkim sygnaturę sprawy oraz inspektora prowadzącego postępowania, w celu ustalenia etapu sprawy. Wskazała, że [...] stycznia 2018 r. złożyła ponaglenie w niniejszej sprawie. W połowie lutego, po skontaktowaniu się z inspektorem prowadzącym postępowanie, pełnomocnik spółki został poinformowany, że w niniejszej sprawie brakuje wyłącznie oświadczenia o chęci zatrudnienia pracowników oraz biznesplanu spółki. Brakujące dokumenty zostały przekazane do Urzędu [...]02.2018 r. Jednak do dnia dzisiejszego w niniejszej sprawie nie zostało wydane zezwolenie na pracę ani pełnomocnik nie został wezwany do uzupełnienia dokumentów. Podniosła, że w niniejszej sprawie pełnomocnik spółki, od dnia złożenia wniosku o wydanie zezwolenia typu B do teraz, nie otrzymał żadnego pisma w sprawie, nie został nawet poinformowany o numerze sprawy. Ponadto pełnomocnik spółki nie otrzymał również informacji czy ponaglenie wraz z odpisem akt zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Dalej podniesiono w skardze, z powołaniem na orzecznictwo, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Podkreślono, że w niniejszej sprawie organ działa w sposób przewlekły. Nie można nawet powiedzieć, żeby w sprawie były podejmowane jakieś czynności pozorne. Pomimo określenia w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, w prowadzonym przez Wojewodę D. postępowaniu przekroczono wszelkie terminy. Sprawa prowadzona jest okres ponad roku, w trakcie którego nie podjęto prawie żadnych czynności. Nawet jeśli przez ten okres czasu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające to organ administracji nie przedstawił jakie są to czynności i kiedy sprawa zostanie załatwiona. Odnośnie warunków dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazano w skardze – z powołaniem na orzecznictwo – że tym warunkiem jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu, strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania powyższego toku przez stronę, wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia. Dalej wskazano w tym zakresie, z powołaniem także na orzecznictwo NSA, że art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Podniesiono, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o: 1. odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku; 2. oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151. p.p.s.a., jako niezasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi przedstawiono przebiegł postępowania w sprawie. Wskazano, że [...]10.2017 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek spółki w sprawie wydania zezwolenia na pracę typu B dla cudzoziemca w charakterze członka zarządu osoby prawnej. Wnioskodawca udzielił jednocześnie pełnomocnictwa A. L., pracownikowi "C", zajmującej się zawodowo legalizacją pobytu cudzoziemców. Następnie [...]01.2018 r. spółka złożyła ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W wyniku osobistego stawiennictwa pełnomocnika w siedzibie Wojewody D. [...]02.2018 r., pełnomocnik skutecznie cofnął ponaglenie z [...]01.2018 r., czego dowodem jest własnoręcznie sporządzony wniosek w aktach sprawy. Podniesiono, że [...]02.2018 r. złożono dodatkowe dokumenty mające wykazać wypełnienie przesłanki alternatywnej z art. 88c ust 4 pkt 2 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie [...] lipca 2018 r. spółka złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę D. Dalej podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi, że przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co w konsekwencji winno prowadzić do odrzucenia skargi. Wskazano w tym zakresie, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej w zakresie wyczerpania przez nią przysługujących jej środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do Sądu, poprzez złożenie ponaglenia. Z twierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie do spełnienia wymogów normy zawartej w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wystarczające jest jedynie wykazanie, że stosowny środek zaskarżenia został złożony, bez znaczenia jest natomiast sposób jego rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia. Podniesiono, że w sprawie strona skarżąca [...]02.2018 r. skutecznie cofnęła złożone ponaglenie, a wiec w konsekwencji zrezygnowała z wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, w odpowiedzi podniesiono, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i winna zostać oddalona. Podkreślono, że w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Wskazano, że w chwili obecnej w kognicji Wojewody D. znajduje się około [...] spraw z wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt, jednocześnie w roku 2017 wpłynęło do tut. organu [...] wniosków o wydanie zezwolenia na pracę, co w połączeniu z liczbą [...] wniosków złożonych do dnia [...]07.2018 r. sprawia, że pracownicy merytoryczni prowadzący powyższe postępowania są przeciążeni ponad miarę. W obecnym zasobie kadrowym Oddziału zajmującego się zezwoleniami na pracę jest obecnie [...] osób, z których [...] musi jednocześnie prowadzić sprawy związane z legalizacją pobytu cudzoziemców. Podniesiono, że powyższa sytuacja, a także duża fluktuacja kadr oraz trudna sytuacja na rynku pracy, uniemożliwiająca szybkie pozyskanie wykwalifikowanych pracowników sprawiają, że Wojewoda D. nie jest w stanie w każdej sprawie dotrzymać terminów ustawowych przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i regulacjach szczególnych. Podkreślono, że stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Dla uznania, iż bezczynność, przewlekłość organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Taka sytuacja w sprawie natomiast nie występuje. Zwłoka w załatwieniu sprawy nie ma cech lekceważącego traktowania strony, jak i obowiązków nałożonych ustawą. Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej, podniesiono – z powołaniem na orzecznictwo, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. W tym kontekście w ocenie organu wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej jest nieuzasadniony. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że nie kwestionuje faktu wycofania ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; przywoływana dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podnieść należy, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymienia bowiem niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności należy rozważyć wniosek Wojewody o odrzucanie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wskazać należy także, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższe wskazuje, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia, poprzednio zażalenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. stanowi więc wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. W sprawach przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ ponaglenia, fakt skutecznego wniesienia tego środka otwiera stronie droga do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania przez organ. W rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca wniosła do właściwego organu ponaglenie datowane na [...] stycznia 2018 r. (potwierdza to strona, mimo daty na egzemplarzu ponaglenia: [...]01.2017 r., sam wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia został złożony dopiero [...]10.2017 r.). Powyższe ponaglenie zostało podpisane przez umocowanego pełnomocnika spółki (pełnomocnictwo w aktach sprawy, data wpływu do organu: [...]10.2017 r.). Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik ten cofnął powyższe ponaglenie [...]02. 2018 r., składając stosowne oświadczenie na piśmie do organu. W światle powyższego, w rozpatrywanej sprawie nie możemy mówić o złożeniu przez stronę skarżącą ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, ponaglenia wywierającego skutek wyczerpania środków zaskarżenia, a tym samym umożliwiającego stronie skarżącej skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. W skutek złożenia [...]02.2018 r. oświadczenia przez pełnomocnika spółki o wycofaniu złożonego wcześniej ponaglenia, to ponaglenie z [...]01.2018 r., jako środek zaskarżenia warunkujący złożenie skargi, został wycofany z obrotu prawnego przed złożeniem skargi do Sądu. Nie ma znaczenia, dla powyższego okoliczność, że ponaglenie nie zostało przekazane właściwemu organowi. Zwrócić należy w tym zakresie na okoliczność, że ponaglenie zostało złożone [...]01.2018 r. (data wpływu [...]01 2018 r.), a jego wycofanie nastąpiło [...]02.2018 r. Z tego powodu skarga strony skarżącej na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pracę dla cudzoziemca, nie jest dopuszczalna, ponieważ strona skarżąca nie spełnił warunki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tego też względu wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a. Za niedopuszczalne uznać natomiast należy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę, bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego trybu zaskarżenia.