III SAB/Wr 742/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Barbara Ciołek, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi O. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. B. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 13 lipca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: 1. art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez (rażące) niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; 2. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym, brak podania przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia; 4. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponaglenia w ustawowym terminie siedmiu dni; 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności, poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony; 6. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie oraz jej pełnomocnikowi czynnego udziału w sprawie (brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, co skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy). W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że czas prowadzenia postępowania w sprawie nie znajduje uzasadnienia w świetle okoliczności faktycznych sprawy albowiem wniosek strony nadawał się do merytorycznego rozpoznania na podstawie przedstawionych przez stronę dowodów. Odwołując się do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem strony, postępowanie w sprawie nie kwalifikuje się do uznania je za szczególnie skomplikowane, albowiem nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ani też, szczególnie długiego procesu dowodowego. Stąd, przekroczenie terminów załatwienia sprawy uznać należy, zdaniem strony, za nieznajdujące jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Strona podniosła, że po odnotowaniu wpływu wniosku, organ powinien niezwłocznie dokonać oceny tego wniosku pod kątem warunków formalnych, a także, niezwłocznie wystąpić do właściwych organów o udzielenie opinii na temat wnioskodawcy, czego jednak nie uczynił. Zdaniem skarżącej, sytuacja w której strona oczekuje na wydanie decyzji od ponad jedenastu miesięcy nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa i uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jednak nie później niż w terminie czternastu dni od daty doręczenia orzeczenia; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywny w wysokości 1.000 zł; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w wysokości 3.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie swoistą rekompensatę za przeżyty stres, spowodowany przewlekłością i bezczynnością organu. Zasadność zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarżąca upatrywała w rażącym naruszeniu prawa oraz lekceważącym podejściu do strony. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W kontekście tym organ wyraził pogląd, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika są trudnościami o charakterze obiektywnym, które mogą stanowić usprawiedliwienie dla czasu trwania postępowania. Wojewoda D. zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. W nawiązaniu do argumentacji skargi organ podniósł, że materiał dowodowy jaki strona dołączyła do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie był kompletny, a zatem, organ nie mógł na jego podstawie wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony. Zwrócił także uwagę, że w toku postępowania strona zmieniła główny cel pobytu, wskutek czego powstała konieczność wezwania strony do przedłożenia dodatkowej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 13 lipca 2018 r. Pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero w połowie kwietnia 2019 r., występując w dniu 16 kwietnia 2019 r. do odpowiednich organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) oraz informując stronę (także pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r.) m.in. o możliwości otrzymania stempla do paszportu, potwierdzającego złożenie wniosku. Kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero 1 lipca 2019 r., zwracając się do strony, na podstawie art. 50 k.p.a., o przedłożenie dodatkowej dokumentacji. Przedstawiona charakterystyka postępowania w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na zasadność zarzutów skargi w zakresie przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to o cechach rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy, Wojewoda D. przez okres dziewięciu miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Obligatoryjną, a przy tym, standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, związaną z uzyskaniem informacji na temat tego, czy pobyt wnioskodawcy na terenie RP stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego organ podjął dopiero w połowie kwietnia 2019 r. Skierowane do strony w dniu 16 kwietnia 2019 pismo zawierało jedynie informację - o możliwości uzyskania stempla do paszportu, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz informację o przewidywanym terminie zakończenia postepowania, a dopiero w piśmie z dnia 1 lipca 2019 r. organ wezwał stronę o dodatkowe dokumenty, takie jak: kopię aktu małżeństwa, potwierdzenie posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego obejmującego planowany okres pobytu na terytorium RP oraz potwierdzenie posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu, w wysokości pozwalającej na pokrycie kosztów utrzymania na terenie RP. W nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę i akcentującego okoliczność zmiany (w toku postępowania) głównego celu pobytu strony (strona pierwotnie jako główny cel pobytu zadeklarowała wykonywanie pracy, a następnie wskazała na przesłankę tzw. łączenia rodzin) należy wskazać, że o zmianie podstawy ubiegania się o wydanie zezwolenia na pobyt organ posiadał wiedzę już w dniu 26 marca 2019r., albowiem wtedy to do organu wpłynęło pismo strony z dnia 22 marca 2019 r. informujące o takiej zmianie. Opisany przebieg postępowania w sprawie jest zaprzeczeniem ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku realizacji zasad szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), i w sposób oczywisty narusza nie tylko tę zasadę, ale także i zasady z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 8 k.p.a. Narusza również art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi o tym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada dodać, że, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nadesłane przez stronę (w odpowiedzi na wezwanie z dnia 1 lipca 2019 r.) dokumenty nie zostały (na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego) ocenione przez organ pod kątem ich kompletności, a strona już od piętnastu miesięcy oczekuje na rozpatrzenie swojego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wskazać również należy, że dopiero w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., tj. poinformował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, który, do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był jeszcze dwukrotnie przedłużany. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W ramach przysługujących Sądowi na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd [...] może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt cudzoziemców na terenie RP jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy sprawności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Dlatego też, chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 46/19, CBOSA). Z tych powodów Sąd orzekł jak pkt IV wyroku. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt V wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy wyjaśnić, że przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego przepisu zwrotem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również, w pewnym stopniu, na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne zachowanie organu. Przyznaną stronie kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, długości postępowania, a także, samego sposobu działania organu. Przyznana kwota uwzględnia również ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.