III SAB/Wr 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Borońska, , sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych W. S. i W. S. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie nakazania wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący małoletni obywatel [...] A. S., działając przez przedstawicieli ustawowych W. S. oraz W. S., wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku, złożonego [...] października 2017 r. o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że: 1) [...] października 2017 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy; 2) [...] czerwca 2018 r., z uwagi na przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, działając przez pełnomocnika, wniósł ponaglenie na przewlekłość i bezczynność organu; 3) [...] maja 2018 r., organ wystosował do strony pismo informujące o wszczęciu postępowania; 4) [...] czerwca 2018 r., w odpowiedzi na w/w wezwanie, pełnomocnik uzupełnił brakującą dokumentację; 5) [...] czerwca 2018 r. organ wezwał małoletniego o dostarczenie dokumentów, które zostały już przesłane na adres organu przez jej pełnomocnika pismem z [...] czerwca 2018 r.; 6) od momentu złożenia przez niego, jako cudzoziemca, wniosku do chwili wszczęcia postępowania minęło ponad 7 miesięcy. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący stwierdził, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Dalej, skarżący dowodził, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości, co ma ten skutek, że to każdorazowo sąd administracyjny, w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania, jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i dokonać oceny tej przewlekłości, a mianowicie, czy miała ona charakter "zwykły", czy też "przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić. W opinii skarżącego, niewątpliwym w jego sprawie jest, że wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według skarżącego, Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne skarżący uznał prowadzenie postępowania przez tak długi czas gdyż sprawa nie jest zbyt złożona, nie było konieczne prowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (np. powoływanie biegłego), co uzasadniałoby przedłużanie postępowania. Wskazał, że organ nie podjął w terminie wystarczających czynności do szybkiego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze rażące, w jego ocenie, przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, skarżący uznał za zasadne żądanie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Motywował, że jako strona postępowania od wielu miesięcy był całkowicie ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. Stwierdził, że naruszanie norm prawnych, dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ administracji, powinno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu oraz rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zapewniał, że sposób prowadzenia spraw w D. Urzędzie Wojewódzkim nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, co sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków jest dłuższy niż przewidziany regulacjami ogólnymi. Jednocześnie informował, że w/w Wydział boryka się z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowań. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i że nie było konieczne prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego. Stwierdził, że stanowisku strony przeczą okoliczności sprawy, w tym kilkukrotne wzywanie przez organ strony do uzupełnienia brakujących dokumentów, wskazał, że pismem z [...] lipca 2018 r. ponownie zwrócił się do strony o uzupełnienie dokumentów poprzez udokumentowania przez małoletniego stabilnego i regularnego dochodu. Wskazał, że organ podejmował w sprawie niezbędne czynności. Podkreślił, że decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił małoletniemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody D. z [...] lipca 2018 r., w której na podstawie art 100 ust. 1 pkt 1w związku z art. 98 ust. 2, art 159 ust.1 pkt 1 lit. e, art. 159 ust. 2 lit. b oraz art. 104 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206) odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącego, poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości. Nie uszło uwadze Sądu, że w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji jako datę urodzin małoletniej strony wskazano [...] 1986 r. podczas, gdy z kserokopii aktu urodzenia znajdującego się w aktach sprawy, którego dostarczenia do wglądu oryginału domagał się Wojewoda wynika, że małoletni A. S. urodził się [...] 2014 r. Zdaniem Sądu takie pomyłki organu świadczą o nieprawidłowym podejściu do obywateli państw obcych, którzy pragnął zalegalizować swój pobyt w Polsce. Przechodząc do istoty rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, dokonując jego interpretacji, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Powyższego zdaje się nie kwestionować sam Wojewoda, który przekazując pismem z [...] czerwca 2018 r. ponaglenie skarżącego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pośrednio przyznał, że ponaglenie jest zasadne (k. 66 akt administracyjnych). Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] października 2017 r. był załatwiany zbyt długo. Organ nie przejawiając żadnej aktywności, pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero [...] maja 2018 r., czyli po ponad siedmiu miesiącach. Powyższe jest niedopuszczalne nawet przyjmując dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy art. 35 § 3 k.p.a. Co więcej, do momentu podjęcia w/w czynności, Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy (uczynił to po raz pierwszy w piśmie z [...] maja 2018 r., wyznaczając odległy termin załatwienia sprawy na [...] sierpnia 2018 r.) . Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z [...] maja 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, zakończone decyzją odmowną Wojewody z [...] lipca 2018 r., Organ ten prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności (sprawdzenie jej wniosku pod względem formalnym/także pod kątem jego kompletności) a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i IV sentencji wyroku. Mając na uwadze fakt, że Wojewoda wydał już w sprawie (datowaną na [...] lipca 2018 r.) decyzję, Sąd w oparciu o art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie wniosku skarżącego o nakazanie wydania decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).