III SAB/Wr 757/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody D., która nie ma charakteru rażącego naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.H. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 6.000,00 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 28 marca 2019 r. złożył do organu, za pośrednictwem poczty, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W dniu 13 maja 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, datowane na dzień 8 maja 2019 r., które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 23 maja 2019 r. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez podanie daty ostatniego wjazdu na terytorium RP, dołączenie podpisanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku i kserokopii wszystkich stron paszportowych. Strona stawiła się w urzędzie w dniu 4 czerwca 2019 r., jednocześnie uzupełniając braki wniosku. Organ pismem z dnia 25 lipca 2019 r. poinformował o określeniu na 25 października 2019 r. przewidywanego terminu zakończenia postępowania oraz wezwał o dalsze uzupełnienie wniosku poprzez złożenie w terminie 30 dni szeregu dokumentów dotyczących działalności i kondycji finansowej zarządzanej przez skarżącego spółki prawa handlowego. W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 16 lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że co prawda w sprawie doszło do przewlekłości, jednakże organ podjął działania i wyznaczył termin do załatwienia sprawy, który to termin nie został przekroczony. Wojewoda przyznał, że rzeczywiście doszło do dwumiesięcznego opóźnienia w pracy organu, ale nie sposób uznać tego za rażącą bezczynność. Organ podkreślił także, iż długotrwałe prowadzenie sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 2 sierpnia 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 757/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 756/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ dopiero po blisko 2 miesiącach od wpływu wniosku wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w urzędzie i uzupełnienie braków, a po zrealizowaniu tego wezwania przez stronę potrzebował znowu prawie 2 miesięcy do zredagowania kolejnego wezwania do uzupełnienia wniosku. Znamienne jest przy tym, że każda z tych aktywności organu została poprzedzona wystąpieniami strony, w pierwszym przypadku było to wniesienie ponaglenia, w drugim zaś wpłynięcie przedmiotowej skargi adresowanej do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ przez wiele miesięcy trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tej zwłoki nie przyczyniła się sama strona, gdyż w wyznaczonym pierwotnie terminie uzupełniła wniosek zgodnie z żądaniem organu, a do kolejnego wezwania mogłoby nie dojść, gdyby organ już na początku tego postępowania kompleksowo wezwał stronę do przedłożenia niezbędnych dokumentów. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Sąd stwierdza również, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Istotne jest również to, iż stwierdzona bezczynność nie wynikała wyłącznie z zaniechań organu, nie było to też wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny bezczynności w znacznej części wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Odnosząc się do wniosków skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od niego sumy pieniężnej, należy mieć na uwadze ogólną konstatację, że są to alternatywne, a więc wzajemnie się wykluczające, środki o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dodatkowo należy podkreślić, że skorzystanie z tych środków, o których mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na ukierunkowanie postępowania i dokonanie wezwania do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło pismem z dnia 25 lipca 2019 r., chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie nie uwzględnił żądania wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1.000,00 zł, ani też przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).