III SAB/Wr 769/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała, Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi O. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła pismem z 23 listopada 2020 r. (data wpływu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 26 marca 2020 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a) w związku z art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.), art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., art. 61 § 4 w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 217 k.p.a przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie; przez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym przez niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; przez naruszenie zasady praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; przez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; przez niezapewnienie skarżącej, ani jego ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi, czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; przez brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez skarżącą wniosku. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu orzeczenia I instancji, 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z jej wniosku oraz że ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. organowi grzywny w wysokości 1000 złotych, 4. przyznanie skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 2 500 złotych, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 26 marca 2020 r. (data wpływu do organu). Pismem z 8 maja 2020 r. strona skarżąca wniosła o udzielenie informacji w sprawie, a pismem z 26 maja 2020 r. wniosła o wgląd do akt sprawy. Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, strona skarżąca pismem z 10 sierpnia 2020 r., które do organu wpłynęło 13 sierpnia 2020 r., złożyła ponaglenie. Zostało ono przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 11 grudnia 2020 r., tj. ze znacznym przekroczeniem przez organ terminu określonego w art. 37 § 4 k.p.a. Pismem z 14 grudnia 2020 r., już po wniesieniu przez skarżącą zarówno ponaglenia jak i skargi do Sądu, organ wezwał w nieprzekraczalnym terminie 30 dni do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do przedłożenia ważnego dokumentu podróży. Pouczył jednocześnie, że nieusunięcie wskazanych braków we wskazanym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Poinformował także o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie dziewięciu miesiącach od jego wpływu i dopiero na skutek wniesienia ponaglenia oraz skargi do Sądu. Żadnej innej czynności organ w postępowaniu nie podjął. Również tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być przez organ zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie zostały przez niego na dzień wniesienia skargi w ogóle podjęte. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Bez wpływu na ocenę wystąpienia przewlekłości postępowania pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – organ działał przewlekle, ponieważ od marca 2020 r. do dnia wniesienia skargi nie podejmował skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak przewlekłości w działaniach organu w związku z epidemią COVID, tj. czas od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku, w wyroku III SAB/Wr 1999/20 (rozpoznana sprawa w przedmiocie bezczynności Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej), Sąd umorzył w tej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, której domagała się skarżąca, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, dalej idącą skargę oddalając (pkt IV sentencji wyroku). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.