III SAB/Wr 779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. B. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) wniosła [...] lipca 2019r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego 25 września 2017 r. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 §2, art. 54 §1 oraz art. 149 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.),strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.6, art. 7, art. 7a,art. 8, art. 12, art. 35 §1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.). Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości prowadzonego postępowania, którego skarga dotyczy; 3) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie podkreślając , że pismami z dnia 14 grudnia 2017 oraz 9 stycznia 2018 r. zwracała się do organu o podjęcie czynności w sprawie. Następnie kolejnym pismem złożonym w organie w dniu 26 kwietnia 2018 r. ponowiła swoją prośbę zastrzegając, że w przypadku braku podjęcia stosownych czynności do 2 maja 2018 pismo należy potraktować jako ponaglenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt .6 w związku z art. 52 §1 i 2 p.p.s.a. a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi. W opinii organu pismo z dnia 25 kwietnia 2017 r. złożone w organie w dniu 26 kwietnia 2018 r. z uwagi na swój warunkowy charakter nie może być uznane za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W ocenie organu, strona przed złożeniem skargi do Sądu nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co winno prowadzić do odrzucenia skargi złożonej w tej sprawie. Nadto, w odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania wskazano, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Jednocześnie kadra kierownicza Wydziału wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. W dniu 10 lipca 2019 r., organ wydał decyzję, mocą której udzielił skarżącej stosownego zezwolenia do dnia 28 lutego 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie przy tym do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W świetle powyższego, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który w ocenie strony skarżącej, przewlekle prowadzi postępowanie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, akta administracyjne sprawy, nie dają podstaw do zaakceptowania stanowiska organu, zgodnie z którym skoro skarżąca, składając w piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r. ( data wpływu do organu) stanowiącym swoisty monit w zakresie trwającego już 7 miesięcy postępowania zawarła zarówno wniosek o umożliwienie wglądu w akta tej sprawy jak i wyrażoną warunkowo wolę potraktowania jednoznacznego w swoim wydźwięku pisma jako ponaglenia, nie spełniła warunku dopuszczalności złożenia skargi poprzez uprzednie wyczerpania środków zaskarżenia. Należy podkreślić, że kontroli sądu nie jest poddane rozpatrzenie ponaglenia, a już samo skorzystanie przez stronę z tego środka, co w okolicznościach tej sprawy nie jest sporne, otwiera jej drogę do sądu. Dzieje się tak bez względu na to, czy środek ten został i w jaki sposób rozpoznany w trybie administracyjnym. Tak więc złożenie jednoznacznego w swej treści ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, nawet przy złożeniu dodatkowych wniosków służących realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wniosku strony o zezwolenie na pobyt czasowy jest dopuszczalna ponieważ strona skarżąca spełniła warunki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowana" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postepowania. Ponadto wtedy, gdy miedzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że: strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 25 września 2017 r. (data wpływu do organu). Pismami z dnia 13 grudnia 2017 oraz 8 stycznia 2018 r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu o przekazanie informacji o stanie sprawy i możliwości umieszczenia stempla w paszporcie. Pismem z dnia 16 maja 2018 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm. zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź zwrotną otrzymano w piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. . Jednocześnie organ pismem z tego samego dnia ( 16 maja 2018 r. ) poinformował stronę o toczącym się postępowaniu, przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 16 sierpnia 2018 r. z jednoczesną informacją o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku o pozwolenie na pobyt. Wskazane pismo zawierało również wezwanie do przedłożenia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na pracę. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. strona uzupełniła wskazane w wezwaniu braki. Następnie pismami z dnia 16 listopada 2018 r. oraz 14 maja 2019 r. strona informując o dwukrotnej zmianie pracodawcy przedkładała stosowne dokumenty dotyczące zatrudnienia w nowych miejscach pracy. Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. ( data wpływu do organu 26 kwietnia 2018 r.) strona złożyła wniosek o umożliwienie wglądu akta tej sprawy oraz ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W dniu 9 lipca 2019 r. strona złożyła na adres właściwego organu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 28 lutego 2022 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a działania Wojewody nie charakteryzowały się koncentracją. W niniejszej sprawie Wojewoda nie zrealizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a., przez pierwsze osiem miesięcy od daty złożenia wniosku w organie nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu twierdzenia tego nie zmienia fakt, że dopiero po ponad ośmiu miesiącach od dnia, w którym strona złożyła wniosek Wojewoda wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na 16 sierpnia 2018r. Ten nowy – przewidywany – termin był odległy , mając na uwadze ustawowe terminy załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a., co więcej organ terminu tego nie dochował, nie podał przyczyn zwłoki, załatwiając wniosek strony decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. Uczynił to zatem dopiero po upływie kolejnych jedenastu miesięcy, w trakcie których nie podejmował praktycznie żadnych czynności procesowych a skarżąca zdążyła w tym czasie dwukrotnie zmienić pracodawcę. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania całego postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt I sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Natomiast ze względu na zakończenie postepowania wydaniem w dniu 10 lipca 2019 r. decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy , na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (punkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).