III SAB/Wr 794/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.200 (dwa tysiące dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I.K. (dalej zwana skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 23 listopada 2017 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r., doręczonym skarżącej w dniu 28 sierpnia 2018 r., organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku zawierającego czytelny podpis osoby uprawnionej do reprezentacji podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub dostarczenia stosownego pełnomocnictwa dla A.B. oraz w terminie 30 dni poprzez złożenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. W dniu 6 września 2018 r. wpłynęło do organu pełnomocnictwo udzielone A.B. przez "A" sp. z o.o. w W. do reprezentowania spółki w postępowaniach dotyczących zatrudniania cudzoziemców wraz z pełnym odpisem z KRS, zaś w dniu 5 października 2018 r. kolejne dokumenty, w tym zezwolenie typ A na pracę cudzoziemca na terytorium RP i informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi (pismo PUP we W. z dnia 20 września 2018r.). Pismem z dnia 15 marca 2019 r. (wpływ do organu 18 marca 2019 r.) pełnomocnik strony bezskutecznie wniósł o wgląd w akta sprawy lub o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie i kiedy można spodziewać się jego zakończenia, po czym pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu 10 kwietnia 2019 r.) wniósł ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazując na dopuszczenie się przez organ kwalifikowanej przewlekłości postępowania. Pełnomocnik strony pismami z dnia 23 kwietnia 2019 r., 7 maja 2019 r. i 23 maja 2019 r. wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 5 lipca 2019 r. złożył przedmiotową skargę. W dniu 12 lipca 2019 r. do organu wpłynęło pismo strony z dnia 10 lipca 2019 r. informujące o zmianie warunków pracy i płacy wraz z szeregiem dokumentów, w tym m.in. załącznikiem nr 1 oraz informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi. Organ pismem z dnia 12 lipca 2019 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 23 listopada 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona w uzupełnieniu skargi wskazała, iż zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania otrzymała prawie po upływie roku od daty wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a ponieważ w tym czasie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych to koniecznym stało się uzupełnienie wniosku o aktualne dokumenty. Skarżąca uważa, że uzupełniła braki przed datą zawiadomienia, dlatego też w niniejszej sprawie brak było przesłanek uprawniających organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, iż do dnia sporządzenia tego pisma strona nie uzupełniła jednego z braków formalnych wniosku, tj. nie dołączyła do akt sprawy załącznika nr 1, a zatem były podstawy do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Organ podniósł ponadto, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ stwierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). Przechodząc do właściwych rozważań należy w pierwszej kolejności podnieść, iż nie powinno budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie brak było przeszkód do zbadania czy doszło do przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Dyskusyjną, a zatem i sporną, kwestią pozostawała natomiast odpowiedź, czy w niniejszym przypadku bezprzedmiotowym jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro po wniesieniu skargi sprawa została formalnie zakończona poprzez zawiadomienie z dnia 12 lipca 2019 r. o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Formułując rozwiązanie tego problemu warto podkreślić, że odnośnie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku (podania) bez rozpoznania w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, po pierwsze, iż chociaż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie podlega formalnemu zaskarżeniu, jednakże prawidłowość jego zastosowania może być kontrolowana przez sąd administracyjny w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a po drugie, na co zresztą zwróciła uwagę skarżąca, usunięcie przez stronę braku formalnego wniosku po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine k.p.a. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż w badanej sprawie brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej z dnia 23 listopada 2017 r. bez rozpoznania, gdyż organ wadliwie przeanalizował stan faktyczny wynikający z akt tej sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r., doręczonym skarżącej w dniu 28 sierpnia 2018 r., organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku zawierającego czytelny podpis osoby uprawnionej do reprezentacji podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub dostarczenia stosownego pełnomocnictwa dla A.B. oraz w terminie 30 dni poprzez złożenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. W dniu 6 września 2018 r., tj. 3 dni po wyznaczonym terminie, wpłynęło do organu pełnomocnictwo udzielone A.B. przez "A" sp. z o.o. w W. do reprezentowania spółki w postępowaniach dotyczących zatrudniania cudzoziemców wraz z pełnym odpisem z KRS, zaś w dniu 5 października 2018 r., tj. 8 dni po wyznaczonym terminie, informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi (pismo PUP we W. z dnia 20 września 2018r.). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z wezwaniem organu strona miała wybór czy przedstawi nowy załącznik nr 1 czy pełnomocnictwo osoby, która podpisała się pod złożonym już załącznikiem nr 1. Braki wniosku zostały zatem uzupełnione z kilkudniowym opóźnieniem. Gdyby nawet przyjąć, że wówczas braki nie zostały w całości uzupełnione, to w dniu 12 lipca 2019 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z dnia 10 lipca 2019 r., do którego dołączono ponownie załącznik nr 1, informację starosty i pełnomocnictwa, co spełniało zadość pierwotnemu wezwaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. Sporządzenie zatem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w tej samej dacie co uzupełnienie wniosku było nieskuteczne i świadczyło o bezpodstawnym uchylaniu się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia 23 sierpnia 2018 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynności tej dokonano dopiero po 9 miesiącach od daty złożenia wniosku. Pomimo uzupełnienia wniosku, wniesienia ponaglenia i trzech wezwań do usunięcia naruszenia prawa organ pozostaje bezczynny przez kolejne 9 miesięcy, aby następnie, już po wniesieniu przedmiotowej skargi, bezpodstawnie zawiadomić stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach kwalifikowanej przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie i skarga) wymusiły i to nieskuteczne działanie z jego strony. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.200,00 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).