III SAB/Wr 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie jednolitej płatności obszarowej I. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia prawomocności niniejszego wyroku decyzji w sprawie jednolitej płatności obszarowej za 2013 rok; II. Sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] marca 2013 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej (płatność OB), pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) oraz płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W dniu [...] maja 2013 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR w O. zmianę do wniosku, o przyznanie płatności JPO, ONW i PRŚ za 2013 r. Kolejna zmiana do wniosku wpłynęła w dniu [...] maja 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. Kierownik BP ARiMR w O. przekazał Kierownikowi BP ARiMR we W. akta spraw OB, ONW i PRŚ za 2013 r. B. G., powołując na podstawę takiego działania art. 65 § 1 kpa oraz wskazując, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest W., ul. [...]. Akta te wpłynęły do Kierownika BP ARiMR we W. w dniu [...] października 2013 r. W dniu [...] lutego 2014 r. Kierownik BP ARiMR we W. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji w sprawach OB, ON W i PRŚ za 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w sprawach OB, ON W i PRŚ za 2013 r. Skarga ta została przekazana do Dyrektora DOR ARiMR we W. w dniu [...] marca 2014 r. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznał, że skarga strony jest bezzasadna oraz że nie zachodzą przesłanki do wyznaczenia w trybie nadzorczym dodatkowego terminu na załatwienie sprawy przez Kierownika BP ARiMR we W. Dyrektor DOR ARiMR we W. podkreślił, że nie sposób zarzucić organowi I instancji bezczynności, skoro gospodarstwo strony poddane było kontroli terenowej w marcu 2014 r. w ramach programu rolnośrodowiskowego, a jej wyniki winny zostać uwzględnione podczas wydawania decyzji we wszystkich sprawach obszarowych, w których grunty gospodarstwa deklarowane są do płatności. W dniu [...] marca 2014 r. pełnomocnik strony T. G. złożył kolejną zmianę do wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. z załącznikami. W dniu [...] maja 2014 r. do BP ARiMR we W. wpłynęła dokumentacja pokontrolna w zakresie działania "Program rolnośrodowiskowy", nr dok. [...], wśród której znalazły się: protokoły i kopie protokołów z kontroli na miejscu (łącznie 6 protokołów- kontrola terenowa rozproszona na terenie trzech województw: d., o. i l.), dokumentacja fotograficzna zapisana na płytach CD (łącznie 5 płyt) oraz korespondencja pełnomocnika skarżącego z BKM (18 pism). W dniu [...] maja 2014 r. Kierownik BP ARiMR we W. poinformował skarżącą o przedłużeniu do [...] sierpnia 2014 r. terminu na wydanie decyzji w sprawach OB, ONW i PRŚ za 2013 r., wskazując jako powód konieczność analizy obszernego materiału dowodowego, w tym protokołów z kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w gospodarstwie B. G. W wyniku analizy zgromadzonego materiału stwierdzono, że raporty z czynności kontrolnych, jakie wpłynęły do Biura Powiatowego w dniu [...] maja 2014 r. zawierały uchybienia, w związku z czym zostały przekazane zwrotnie w dniu [...] czerwca 2014 r. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. do Biura Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. W dniu [...] czerwca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęła skierowana do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. skarga B. G. na bezczynność Kierownika BP w postępowaniach w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowych za 2013 r. Skarga ta przekazana została do Dyrektora OR w dniu [...] czerwca 2014 r., a następnie do WSA we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej, skrótowo, jako "p.p.s.a.") obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el. 2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi jednak omawiana sytuacja, gdyż na dzień rozprawy organ I instancji w dalszym ciągu nie podjął decyzji merytorycznej w sprawie ze skargi skarżącej. W dalszej kolejności podnieść należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jednakże – co istotne z uwagi na przedmiot sprawy (a co prawidłowo zostało wskazane przez organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r)- w postępowaniach prowadzonych w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych obowiązują inne niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego terminy załatwiania spraw. I tak zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 1164 ze zm.) (art. 19 ust. 7 ustawy), Kierownik Biura Powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności do dnia 1 marca roku następującego, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W przypadku zaś rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Ponadto o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 26 ust. 2-3 w/wym. rozporządzenia). Powyższe regulacje mają ścisły związek z terminem wypłacania płatności zarówno bezpośredniej, ONW, jak i płatności rolnośrodowiskowej. Z przepisu § 5 ust. 7 rozporządzenia ONW, wynika, że płatność ONW wypłacana jest w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, którym został złożony wniosek. Zgodnie z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, płatności przekazywane są w okresie od 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Natomiast zgodnie z § 26 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, płatność rolnośrodowiskową wypłaca się do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Z akt sprawy wynika, że sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. Z przebiegu postępowania administracyjnego wynika natomiast, że dopiero po upływie siedmiu miesięcy (tj. w dniu [...] października 2013 r.) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. (do którego wpłynęła skarga) przekazał akta sprawy właściwemu organowi tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. Tymczasem organ, któremu przekazano akta sprawy, jako organowi właściwemu, od dnia przekazania akt tj. od [...] października 2014 r. do dnia [...] lutego 2014 r. – a zatem przez okres 4 miesięcy – nie podjął absolutnie żadnej czynności zmierzającej do wydania decyzji w sprawie. W dniu [...] lutego 2014 r. organ ten poinformował jedynie skarżącą o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji do dnia [...] maja 2014 r. Podczas gdy – jak wynika z przywołanych unormowań prawnych – termin do wydania decyzji – upływał z dniem 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a zatem z dniem 1 marca 2014 r. Innymi słowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., choć prowadził postępowanie administracyjne, tak jak to podniósł w odpowiedzi na skargę "czyniąc zadość przepisom prawa", gdyż informował pełnomocnika skarżącej o przedłużeniu terminu do wydania decyzji (pierwotnie do dnia [...] maja 2014 r., a następnie do dnia [...] sierpnia 2014 r.), to jednak – co wymaga podkreślenia Sądu – bezspornie nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty, w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Tym samym Sąd nie mógł podzielić stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w sprawie ze skargi skarżącej nie doszło do jego bezczynności. Z uwzględnieniem przez sąd skargi na bezczynność ustawodawca połączył natomiast powinność Sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia bezczynności postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (np. informowanie strony o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji, wskazanie przyczyn niedochowania terminu wydania decyzji), z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, należy – w tym konkretnym przypadku – stwierdzić, że bezczynność, jakiej dopuścił się organ I instancji, nie osiągnęła poziomu rażącego naruszenia prawa. Sąd dokonując powyższej oceny, wziął pod uwagę - w szczególności - okoliczność, że przyczyną pozostawania w bezczynności organu było min. wytypowanie gospodarstwa skarżącej do kontroli, która rozpoczęła się dopiero w marcu 2014 r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji, zobowiązując Kierownika BP ARIMR we W. do wydania decyzji w sprawie jednolitej płatności obszarowej za 2013 rok, w terminie jednego miesiąca od dnia prawomocności wyroku.