III SAB/Wr 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie niewydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje organ do wydania do dnia [...] kwietnia 2018 r. decyzji w sprawie; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. A. S. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatela [...]. Zarzuciła naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; 2. zobowiązanie organu do wydania - w terminie 14 dni - decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z wnioskiem; 3. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że pismem z [...] września 2017 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z [...] października 2017 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody D. o wydanie zaświadczenia wskazującego datę złożenia wniosku, potwierdzenia, że w sprawie prowadzone jest postępowanie, a nadto na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. wniosła również o przyśpieszenie załatwienia sprawy. Zwróciła się nadto o wskazanie inspektora prowadzącego sprawę oraz o umożliwienie jej wglądu do akt. Pismem z [...] grudnia 2017 r. skarżąca rozszerzyła wniosek o zezwolenie na pracę. Do pisma tego załączyła informację Starosty z [...] listopada 2017 r., umowę przedwstępną o pracę tymczasową z [...] listopada 2017 r., załącznik nr 1 stanowiący uzupełnienie wniosku, uzupełnienie opłaty od wniosku, a także pismo sp. z o.o. "A" z [...] września 2017 r. Inspektor prowadzący sprawę poinformował pełnomocnika skarżącej [...] grudnia 2017 r. e-mailem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2017 r. Dokonując zapoznania się z aktami w wyznaczonym dniu pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności. W dniu [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej e-mailem zwrócił się do inspektora prowadzącego sprawę z prośbą o informację czy w sprawie zostały podjęte jakieś czynności. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Nie kwestionował, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy [...] września 2017 r., podniósł że [...] grudnia 2017 r. skarżąca złożyła również wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę. Wskazał, że [...] stycznia 2018 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez osobiste stawiennictwo w organie, przedłożenie do wglądu ważnego paszportu oraz oryginału informacji Starosty. Usprawiedliwiając powstałe opóźnienie w załatwieniu wniosku organ wskazał, że wszczął działania celem rozpatrzenia sprawy w najbliższym możliwym terminie wynikającym z sytuacji związanej z ilością wpływających wniosków oraz z fluktuacją kadr. Podniósł również, że brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] kwietnia 2018 r. wpłynęły do akt sprawy kserokopie – przedstawione przez organ – pisma Komendy Wojewódzkiej Policji z [...] lutego 2018 r., kopia korespondencji z pełnomocnikiem skarżącej oraz dwa pisma Wojewody D. z [...] i [...] marca 2018 r. skierowane do skarżącej w żądaniem uzupełnienia braków formalnych oraz do Urzędu ds. Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatela [...] okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony [...] września 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a Analiza ta potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad czterech miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącej organ zajął się dopiero po interwencji (prośbie) skarżącej z [...] stycznia 2018 r., kiedy to - pismem z [...] stycznia 2018 r. – Wojewoda przedstawił Urzędowi ds. Cudzoziemców pismo skarżącej z [...] stycznia 2018 r., zaś [...] stycznia 2018 r. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i złożenia oryginału informacji Starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad czterech miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.) wyłącznie na skutek działań strony. Przy czym dostrzec trzeba, że w okresie pierwszych czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 K.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero - po interwencji skarżącego w postaci ponaglenia- gdy Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z [...] stycznia 2018r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpoznania wniosku do dnia [...] marca 2018 r. (termin ten nie został dotrzymany przez Wojewodę). Warto podkreślić, co także wynika z akt administracyjnych sprawy, że prowadząc wreszcie postępowanie (zbierając dowody) organ robił to chaotycznie (np. wzywał do dostarczenia dokumentów już przedłożonych przez stronę, przyjmował kserokopie dokumentów potwierdzonych przez pełnomocnika strony a następnie wzywał o okazanie oryginałów). Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu i legalnej pracy - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.