III SAB/Wr 8/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: V. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.700 (jeden tysiąc siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 7 kwietnia 2021 r. V. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku z 21 sierpnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w dniu 27 marca 2023 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 w zw. z art. 104, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.) — dalej: k.p.a. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie, co skutkowało niezałatwieniem w terminie sprawy, 2. stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie dysponuje oryginałem skargi i wnosi o orzeczenie na podstawie odpisu skargi przedłożonego przez pełnomocnika strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W sprawach zainicjowanych skargą na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd powinien ustalić czy zjawisko to wystąpiło w sprawie i jeśli tak, to w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń, podjąć dalsze środki wskazane w art. 149 p.p.s.a. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie istniał spór co do zakresu temporalnego orzekania przez sąd w przedmiocie stwierdzonej form opieszałości, a zatem, co do charakteru orzeczenia wydawanego w omawianym trybie. Zwracano uwagę na cele tej normy, co wywodzono z otoczenia normatywnego wprowadzanych zmian w zakresie brzmienia powołanego przepisu. Ostatecznie za wiążący i uzasadniony konstytucyjnie należy przyjąć pogląd, wypowiedziany m.in. w motywach uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) o deklaratoryjnym charakterze rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie bezczynności organu administracji, ograniczonym jednak zakończeniem postępowania, co trzeba ocenić na moment wniesienia skargi. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)". Zagadnienie to ma na gruncie tej sprawy znaczenie w kontekście zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91) i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że nowelizacja ustawy o cudzoziemcach z 17 grudnia 2021 r. nie wpływa na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, bowiem skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 7 kwietnia 2021 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji. Przypomnieć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że — zgodnie z powołanym przepisem — niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Analiza przesłanych przez Wojewodę akt nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem powyższych przepisów. W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie skierowanego do Wojewody wniosku strony skarżącej toczyło się zbyt długo. Zauważyć bowiem należy, że strona skarżąca w dniu 21 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Pismem z tego samego dnia organ poinformował ją o wszczęciu postępowania i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na 21 lutego 2020 r. W dniu 11 września 2019 r. do organu wpłynęła informacja od strony o zmianie adresu do korespondencji. Pismem z 30 marca 2020 r. skarżący zawnioskował o udzielenie mu informacji, na jakim etapie jest postępowanie zainicjowane jego wnioskiem. Natomiast pismem z 19 maja 2020 r. skarżący powołując się na art. 35 § 3 k.p.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 10 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie. Pismem z 8 października 2020 r. strona skarżąca zaktualizowała dokumenty w zakresie umowy o pracę — przedłożyła aneks do umowy. W dniu 19 stycznia 2021 r. skarżący powołując się na art. 37 § 4 k.p.a., ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 31 marca 2021 r. skarżący zaktualizował swoje dokumenty poprzez przedłożenie kolejnego aneksu do umowy o pracę. Za datę wniesienia skargi należało uznać 7 kwietnia 2021 r., bowiem w tym dniu przesyłka zawierająca skargę została nadana w placówce pocztowej (k. 9-10 akt sądowych), na co wskazał pełnomocnik strony skarżącej. Organ natomiast w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że nie posiada oryginału skargi ani potwierdzenia jej otrzymania, nie zakwestionował jednak faktu jej wpłynięcia i wniósł o orzeczenie na podstawie odpisu przedłożonego przez pełnomocnika. Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z 13 lutego 2024 r. sygn. akt III SO/Wr 2/23 o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Z powyższego opisu przebiegu postępowania wynika, że organ przez 19 miesięcy nie wykonał żadnej czynności w sprawie (od złożenia wniosku skarżącego w sierpniu 2019 r. do wniesienia skargi w kwietniu 2021 r.). Pierwsze czynności podjął dopiero 25 października 2021 r., czyli po upływie 26 miesięcy od złożenia wniosku i po wniesieniu skargi przez stronę skarżącą. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda nie tylko nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez art. 35 k.p.a., ale uchybił także obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, który wcześniej sam ustalił, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej było prowadzone z naruszeniem zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Przy czym, ze względu na art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), Sąd nie zakwalifikował okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. jako okresu przewlekłości postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdza, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i bierną postawę organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu — powtarzane od kilku lat —tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na fakt, że w dniu 7 grudnia 2021 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, Sąd umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu kończącego postępowanie (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a oceniając przesłanki przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres bezczynności czy przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres 17 miesięcy (od otrzymania wniosku przez organ do wniesienia skargi przez stronę). Sąd bowiem (na podstawie art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) nie zakwalifikował okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. jako okresu, w którym organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwotę 1700 złotych. Zdaniem Sądu przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.