III SAB/Wr 80/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi: O. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie: 2.800,00 (słownie: dwa tysiące osiemset) zł; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi O. M. data ur.[...]r. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda/ organ administracji) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. 1.2. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 22 stycznia 2019r. (data stempla pocztowego – 22 stycznia 2019r.) Skarżący wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE załączając stosowne dokumenty. 1.3. Skarżący w dniu 13 maja 2019r. złożył ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców z dniem 2 lipca 2019r. 1.4. Pismem z dnia 30 maja 2019r. osoba o tym samym imieniu i nazwisku (data ur. [...]r.) złożyła wniosek o przekazanie sprawy jej karty pobytu do Urzędu Wojewódzkiego w G. 1.5. Zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2019r. przekazano ww. wniosek Wojewodzie P. 1.6. W dniu 16 sierpnia 2018r. Skarżący stawił się w D. Urzędzie Wojewódzkim, jak tez dołączył kolejne dokumenty. Zostały one przesłane do Wojewody P. pismem z dnia 16 września 2018r. 1.7. W dniu 2 września 2019r. Skarżący złożył ponaglenie, które przekazano do Urzędu ds. Cudzoziemców z dniem 10 września 2019r. 1.8. Pismem z dnia 3 października 2019r. Wojewoda P. stwierdził swoją niewłaściwość w niniejszej sprawie wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Skarżący zamieszkuje w K., ul. [...] i przedmiotowy wniosek został błędnie przekazany Wojewodzie P., gdyż znajdująca się w aktach informacja o zmianie adresu zamieszkania dotyczyła O. M. ur. [...]r. a nie Skarżącego W ślad za ww. pismem, pismem z dnia 10 października przekazano dokumenty. 1.9. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w ww. zakresie. 1.10. Pismem z dnia 7 stycznia 2020r. wystąpiono do właściwych służb z wnioskiem czy pobyt Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.11. Pismem z dnia 11 stycznia 2020r. wezwano Skarżącego o uaktualnienie dokumentów i wyznaczono termin zakończenia sprawy na dzień 7 marca 2020r. 1.12. Decyzją z dnia 16 marca 2020r. udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325; dalej: ppsa) zarzucono naruszenie art. 211 oraz art. 233 w zw. z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018r., poz. 2094). W związku z powyższym wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 11.462,57 zł oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. 2.2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [kpa] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [kpa]. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Ponadto w myśl art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Artykuł 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). 3.7. W myśl art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie i nieprzerwanie co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku i spełnia łącznie warunki przewidziane w tym przepisie. Stosownie zaś do treści art. 223 ww. ustawy do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. W myśl art. 210 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. 3.8. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony przez Skarżącego w dniu 24 stycznia 2019r. w ww. zakresie. Na skutek błędu organu akta sprawy przekazano pismem z dnia 2 lipca 2019r. do innego organu – Wojewody P., który uznał się za niewłaściwy i przekazał ponownie sprawę pismem z dnia 3 października 2019r. Pomimo, że w dniu 16 marca 2020r. już po złożeniu skargi przez Skarżącego w dniu 31 grudnia 2019r. organ wydał decyzję, to jednak pozostawał w bezczynności począwszy od upływu trzech miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy tym samym stwierdzić, ze w sprawie doszło do naruszenia art. 211, art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisany błąd w działaniu organu administracji oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a ppsa (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 ppsa, na wniosek Skarżącego, przyznał od organu administracji na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.800 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, błędne prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Mając na względzie treść art. 15zzs ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374) zasądzona kwota nie dotyczy okresu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Należy podkreślić, że ocenie podlegały okoliczności sprawy zaistniałe przed ww. okresem. 3.12. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt V sentencji wyroku). 3.13. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.