III SAB/Wr 80/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. S. (dalej jako: Strona, Skarżąca) złożyła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ) za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 28 kwietnia 2022 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismami z dnia 16 stycznia 2023 r. Strona wniosła ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu – 23 stycznia 2022 r.) Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. W wywiedzionej skardze, Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła swoje wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc zarówno po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jak i wniesieniu skargi. Z tych samych względów Sąd zobowiązany był do uwzględnienia zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.), w szczególności jej art. 100c. Zdaniem Sądu, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z jej art. 1 ust. 1 i 2 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż Skarżąca - będąca co prawda obywatelem Ukrainy – przybyła do Polski w dniu 15 czerwca 2019 r., zaś powodem tego było wykonywanie pracy, co wynika z treści złożonego wniosku. Wskazać przy tym należy, że poprzednio przebywała w Polsce – z przerwami – od dnia 13 maja 2015 r. W tym kontekście Sąd wskazuje, że - jak stanowi art. 133 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności aktu lub bezczynności bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Dodać należy także, że Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1664/17, LEX nr 2400692). Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Wskazać także należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 39 nowelizacji do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) art. 210 ust. 1 tej ustawy otrzymał nowe brzmienie. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym, w myśl art. 210 ust. 2 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2 upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Na mocy odesłania zawartego w art. 223 ustawy o cudzoziemcach przepis ten znajdzie zastosowaniu także do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Na mocy wspomnianej nowelizacji ustawodawca nie tylko zdecydował się na wprowadzenie nowych terminów załatwienia sprawy – odmiennych od tych wynikających z przepisów k.p.a. - lecz również terminy te odniósł do wskazanych w przepisie zdarzeń. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził wyjątku od regulacji kodeksowej, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Konieczna jest zatem ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 18 maja 2022 r. organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w oparciu o wymóg określony w art. 202 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jednocześnie wzywając do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Strona stawiła się w organie w dniu 15 czerwca 2022 r., uzupełniając w tym samym dniu brakujące dokumenty. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby wniosek Skarżącej był obarczony dalszymi brakami, do uzupełnienia których organ wzywał Stronę w toku postępowania. Uczynnił to dopiero w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r., a zatem już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, a także po upływie 10 miesięcy od złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i dezaktualizację złożonych wraz z wnioskiem dokumentów m.in. dotyczących zatrudnienia, Strona częściowo samodzielnie przedkładała nowe dokumenty. Należało w tej sytuacji przyjąć, że bieg terminu na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie rozpoczął się w dniu 15 czerwca 2022 r., a tym samym upłynął organowi 15 grudnia 2022 r. Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdzający, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. W warunkach sprawy nie budzi wątpliwości, że pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych - w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także m.in. w art. 202 ustawy o cudzoziemcach - wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Biorąc jednakże pod uwagę, że Strona wniosła przedmiotowe podanie za pośrednictwem operatora pocztowego, organ winien niezwłocznie wezwać Skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz przystąpić do oceny sprawy pod względem przesłanek udzielenia zezwolenia, badając w pierwszej kolejności kompletność podania. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że organ czyściwo obowiązek ten zrealizował, wzywając Stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia brakujących dokumentów, jednakże w dalszej kolejności zaniechał procedowania wniosku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Tymczasem złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ (jak już wcześniej Sąd wskazał) obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który wpłynął do organu w dniu 28 kwietnia 2022 r. i do dnia wniesienia skargi (23 stycznia 2023 r.) nie został rozpoznany. Sąd przyjął na podstawie analizy akt sprawy, że bieg terminu na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie rozpoczął się w dniu 15 czerwca 2022 r. wraz z osobistym stawiennictwem Strony oraz uzupełnieniem brakującej dokumentacji, a tym samym upłynął organowi 15 grudnia 2022 r. Późniejsze wzywanie przez organ do uzupełnienia dokumentacji, która częściowo uległa dezaktualizacji w następstwie wielomiesięcznego rozpatrywania sprawy przez organ, nie mogła spowodować – zdaniem Sądu – przesunięcia rozpoczęcia biegu terminu na wydanie decyzji w sprawie. W tej sytuacji od dnia 15 grudnia 2022 r. do dnia wniesienia skargi (23 stycznia 2023 r.) organ pozostawał w bezczynności. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność postępowania przez organ w sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE okazała się uzasadniona, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej nie jest do zaakceptowania. Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania - biorąc pod uwagę okres wykraczający poza ustawowy termin na wydanie decyzji – że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Przy tej ocenie Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w znacznej mierze wpłynął wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Choć na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania, to jednak Sąd miał na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci toczącej się od 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Wobec braku informacji o wydaniu przez organ decyzji kończącej postępowanie, w pkt III sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona bezczynność postępowania nie miała charakteru rażącego. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia bowiem oddalenie wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, o czym Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji wyroku, gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa. Należy też dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi przy tym uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.