III SAB/Wr 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2019 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r., V. K.(dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) wystąpił do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na pobyt czasowy z cudzoziemcem (ojciec M. K.). Pismem z [...] maja 2018 r. (wpływ do organu – [...] maja) pełnomocnik strony zwrócił się o wgląd do akt sprawy oraz o niezwłoczne podjęcie działań przez organ, ze względu na zbliżający się koniec okresu dotychczasowego zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego. Wniosek ten został ponowiony w piśmie z [...] czerwca 2018 r., w którym również strona poinformowała o wniesieniu ponaglenia. W dniu [...] sierpnia do organu wpłynęło pismo Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z prośbą o ustosunkowanie się przez Wojewodę D. do treści ponaglenia, wniesionego przez pełnomocnika strony bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...] maja 2018 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda D. ustosunkował się do treści ponaglenia, zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ([...] listopada 2018 r.) i o możliwości uzyskania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Jednocześnie organ wezwał cudzoziemca do uzupełnienia materiału dowodowego. Również pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...] sierpnia 2018 r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika strony na wezwanie organu administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2018 r., wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym przedłożono do akt sprawy nieuwierzytelnione kopie zaświadczenia o przyjęciu cudzoziemca na studia oraz zaświadczenia potwierdzającego, że cudzoziemiec jest studentem I roku studiów stacjonarnych licencjackich. W dniu [...] października 2018 r. wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., w którym ponaglenie zostało uznane za nieuzasadnione. Organ wyższego stopnia podkreślił, że przewlekłość postępowania charakteryzuje się prowadzeniem postepowania w sposób nieefektywny, opieszały i nieskuteczny, podejmowaniem czynności procesowych w zbyt dużych odstępach czasu bądź wykonywaniem czynności pozornych. Na podstawie analizy nadesłanych akt uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ od czasu złożenia wniosku do [...] sierpnia 2018 r. pozostawał w bezczynności, co każe przyjąć, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. strona, działając przez pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem tut. organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłość i bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a; 5) wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a; 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła, że sprawa jej toczy się od ponad roku, w którym to czasie skarżący nie otrzymał nawet żadnej informacji o sprawie i nie miał możliwości wglądu do akt sprawy. Od momentu złożenia [...] marca 2018 r. wniosku do dnia przekazania akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ pozostawał w bezczynności, mimo podejmowanych przez stronę, najpierw osobiście, a następnie przez pełnomocnika, prób zdyscyplinowania organu. Organ dopiero na skutek wniesionego w maju ponaglenia, po upływie kolejnych trzech miesięcy wystosował zapytania do stosownych służb oraz wezwanie do skarżącego. Stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów podważa zasadę zaufania do organów państwa oraz narażą stronę na wielomiesięczne oczekiwanie na decyzję. Organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i organizacyjne, a okoliczności te nie powinny negatywnie wpływać na sytuacje skarżącego. Takie oczywiste i rażące naruszenie przez organ przepisów dotyczących terminów załatwiania sprawy czyni zasadnym żądanie przyznania stronie wnioskowanej kwoty pieniężnej i ma prowadzić do zdyscyplinowania organu oraz zrekompensować stronie naruszenie jej praw w postepowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. strona została wezwana do dostarczenia dokumentów i pisemnych wyjaśnień, celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Termin zakończenia postępowania został ponownie przedłużony - do dnia [...] kwietnia 2019 r., ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że na podstawie dostępnych systemów baz danych uzyskał informację, iż ojciec skarżącego wraz z rodziną przeprowadził się poza terytorium D. Ś. W uzasadnieniu do wniosku ojciec wskazał natomiast, że rodzina zamieszkuje pod wskazanym adresem we W., a syn pozostaje na jego utrzymaniu. Zatem zasadne jest wyjaśnienie kwestii, czy Wojewoda D. jest wciąż właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Ponadto organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Ponadto sprawy rozpatrywane w wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców maja charakter skomplikowany i wymagają wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków, co nie pozostaje bez wpływu na czas trwania postepowania. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto dla uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie jest wystarczającym sam fakt zwłoki organu, ale wymagane jest wykazanie przez stronę, że doznała ona krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania oraz jej rozmiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, wpłynął do organu w dniu [...] marca 2018 r. Organ przystąpił do pierwszych czynności w sprawie dopiero [...] sierpnia 2018 r., po otrzymaniu pisma od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W., w związku z wniesionym do tego organu ponagleniem strony. Do tego czasu brak było jakiegokolwiek działania ze strony organu, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. Mimo szybkiej reakcji strony na wezwanie do uzupełnienia dokumentacji ([...] sierpnia 2018 r.), organ nie podejmował następnie znowu żadnych czynności w sprawie aż do [...] lutego 2019 r., uchybiając tym samym również wyznaczonemu przez siebie w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. przedłużonemu terminowi zakończenia postępowania, który upłynął [...] listopada 2018 r. i mimo jego upływu aż do [...] lutego 2019 r. nie wyznaczył kolejnego terminu załatwienia sprawy. Nie budzi więc wątpliwości, że także na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona, wręcz przeciwnie, wynika z nich, że podejmowała ona kilkukrotnie działania celem wymuszenia na organie aktywności w sprawie. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który w sumie przez ponad rok nie rozpoznał wniosku, a mimo, że strona terminowo uzupełniała żądane dokumenty, uchybił nie tylko podstawowemu, ale i wydłużonemu, dwumiesięcznemu terminowi załatwienia sprawy, a także terminowi wyznaczonemu w trybie art. 36 § 1 k.p.a., nie realizował obowiązku wyznaczenia, wraz z bezskutecznym upływem ustawowego lub przedłużonego terminu zakończenia postępowania, nowego terminu załatwienia sprawy, Sąd stwierdza, że bezczynność organu w postępowaniu w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Skarżący, uzasadniając wniosek, powołał się na szkody moralne, wynikające z naruszenia jego praw w postępowaniu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ([...] zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt III wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sadu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. Uwzględniono również łączną wysokość podniesionych i uwzględnionych przez Sad roszczeń w niniejszej sprawie oraz sprawie ze skargi cudzoziemca na bezczynność organy w przedmiocie załatwienia tego samego wniosku. Odnosząc się do podniesionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę argumentacji Sąd zauważa, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz strony kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu. To zaś przesadziło o oddaleniu żądania skargi w zakresie nałożenia na organ grzywny ( pkt IV wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).