III SAB/Wr 825/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Y. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y. K., obywatelka U. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku, złożonego 29 stycznia 2019 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; stwierdzenie, że przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od organu kwoty 20 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca uzasadniała, że od momentu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy upłynęło niemal 6 miesięcy. Wskazała, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność. Wskazała, że organ nie podjął odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy, w tym nie poinformował strony o powodach nierozpoznania w terminie zgodnie z art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto przedstawiła pogląd co do rozumienia pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania ( w tym z rażącym naruszeniem prawa) w oparciu o przepisy prawa oraz orzecznictwo sądowe. Uprzedzając argumentację organu co do czasu prowadzenia sprawy, wyjaśniła, że obligatoryjnym elementem postepowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji o cudzoziemcu przez Straż Graniczną, Policję i ABW, co nie czyni postępowania skomplikowanym. Postepowanie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni. Wskazała, ze do czasu wniesienia ponaglenia organ nie powziął żadnych działań, w tym m.in. nie zwrócił się w ogóle o rozpoczęcie opiniowania do odpowiednich służb. Dalej argumentowała, ze problemy techniczno-organizacyjne organu są problemami, które obciążają organ i osoby zarządzające urzędem – a nie stronę. W zakresie wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, Skarżąca wskazała, że ma on na celu zapobieżenie dalszemu przewlekaniu postępowania i wykonania wyroku w części prawomocnej. Przedstawiła pogląd (wynikający z praktyki pełnomocnika), że w sytuacji gdy wyrok w części organ zaskarży skargą kasacyjną, oczekuje na akta sprawy aż do chwili zwrotu akt sprawy z Naczelnego Sadu Administracyjnego i do tego czasu nie podejmuje żadnych działań w zakresie wykonania wyroku w prawomocnej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie. Wskazał Wojewoda, że wniosek Skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy wpłynął w dniu 28 stycznia 2019 r. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się o wydanie zaświadczenia, udzielenie informacji i przyśpieszenie postepowania. W dniu 8 maja 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie, które organ przekazał do szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 14 maja 2019 strona uzupełniła materiał dowodowy i wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Podkreślił, ze w dniu 15 lipca wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazał ponadto, że pismami z 5 sierpnia 2019 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o opinie o cudzoziemcu do odpowiednich służb oraz zawiadomił stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy (5 listopada 2019 r.) oraz m.in. wezwał do przedłożenia niezbędnych dokumentów. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz jest wynikiem ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, ze miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy przez organ nie jest wystarczające dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, przekroczenie musi być nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych i faktycznych. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego – w przypadku uwzględnienia skargi – Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postepowania, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, stąd wniosek Skarżącego w tym zakresie winien być – zdaniem Wojewody – oddalony jako bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia "przewlekłości" należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek Skarżącej z 29 stycznia 2019 r. (w tym dniu złożony w organie) jest załatwiany zbyt długo, nawet przyjmując termin dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda zrealizował po ponad 6 miesiącach, tj. 5 sierpnia 2019 r., występując do odpowiednich organów o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Czynność ta podjęta została jednak po wniesieniu skargi do tut. Sądu (16 lipca 2019 r.). Podobnie należy ocenić pismo z tego samego dnia, w którym organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania (5 listopada 2019 r.), przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniając obowiązkiem zasięgnięcia opinii i uzyskaniem informacji od innych organów (na podstawie ww. art. 109ustawy o cudzoziemcach) oraz potrzeba uzupełniania dokumentów. Fakt ten Sąd przytacza jednak jedynie informacyjnie, oba pisma zostały bowiem sporządzone już po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania organu. Akta wskazują więc, po pierwsze, że Wojewoda 6 miesięcy prowadzi postępowanie dotyczące Skarżącej. Po drugie, że w tym czasie nie podjął żadnych czynności w sprawie. Powyższe podlega jednoznacznej ocenie o braku koncentracji materiału dowodowego i prowadzeniu postępowania w sposób opieszały i przewlekły. Takie działanie (a w zasadzie zaniechanie) w pełni odpowiada przytoczonym w odpowiedzi na skargę przez samego Wojewodę warunkom uznania postępowania za przewlekłe. Niewątpliwie, Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. i nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się w sposób oczywisty m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Powyższe przekonuje, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania, braku reakcji na jej pisma Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w pełni zgadza się z argumentacją Wojewody co do warunków uznania przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i stwierdza, ze takim warunkom odpowiada postepowanie Wojewody w tej sprawie. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. Trzeba w tym miejscu dostrzec, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 500 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa, co utrudnia zwłaszcza wykonywanie obowiązków służbowych i naraża na niepewność losu i egzystencji cudzoziemca. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił argumentacji Skarżącej co do terminu, w którym organ ma obowiązek załatwić sprawę (poprzez wydanie odpowiedniego aktu). Zwlekanie z wykonaniem prawomocnego wyroku stanowi podstawę odrębnego środka zaskarżenia. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V) sentencji wyroku.