III SAB/Wr 827/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. L. na bezczynność Gminy Z. w przedmiocie realizacji kontroli nad uchwałami jednostek pomocniczych Gminy Z. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z [...] lipca 2019 r. M. J. L. (dalej jako: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Gminy Z. w przedmiocie realizacji kontroli nad uchwałami jednostek pomocniczych Gminy Z. Wskazał, że w dniu [...] stycznia 2019 r. złożył drogą elektroniczną do Rady Gminy wniosek w trybie § 73 Statutu Gminy Z. w sprawie wyborów do organów jednostek pomocniczych. Zdaniem skarżącego wybory do rad sołeckich w sołectwie T. i pozostałych sołectwach Gminy odbyły się z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego oczekiwał podjęcia przez organ zobowiązany (Radę Gminy) czynności zmierzających po do ustalenia czy uchwały podjęte w sprawie wyborów organów sołectw są zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Podniosła, że skarżący nie wykazał, aby bezczynność organu naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. W swojej skardze ograniczył się bowiem de facto do stwierdzenia, że "jest mieszkańcem sołectwa T. będącego jednostką pomocniczą Gminy Z.". Ponadto organ wyjaśnił, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej zależy przede wszystkim od ustalenia, że w sprawie, w której organ pozostaje bezczynny, istnieje obowiązek wydania decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), a także mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podniósł w tym zakresie, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości zaskarżenia bezczynności organu gminy w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie nakazuje podjęcia czynności objętych skargą, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2019 r., zgodnie z procedurą uregulowaną w Statucie Gminy. Końcowo podniósł, że Statut Sołectwa T. (ani pozostałych sołectw Gminy Z.) nie przewiduje możliwości stwierdzania ważności wyniku wyborów rady sołeckiej ani nie określa, który z organów gminy jest uprawniony do podejmowania takich działań oraz w jakiej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W art. 3 § 2 wskazano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako: "u.s.g.") przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego mogą być uchwały lub zarządzenia organu gminy. Z przepisu art. 5 ust.1 u.s.g. wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Z kolei przepis art. 11a ust. 1 u.s.g. stanowi, iż organem gminy jest rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepis ten nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Poza organami wymienionymi w art. 11a ust. 1 u.s.g. funkcji organu gminy nie powinno się przypisywać jakiemukolwiek innemu organowi. Przepis art. 11a ust. 1 u.s.g. ma przy tym charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza, że nie jest dopuszczalne tworzenie jakichkolwiek innych organów gminy ponad te, które określa ustawa. Również w piśmiennictwie obecnie prezentowany jest pogląd, że organami gminy nie są organy stanowiące i wykonawcze jednostek pomocniczych, choć z pewnością podmioty te można zaliczyć do szeroko pojętych, zgodnie z tytułem rozdziału trzeciego ustawy – władz gminy (por. Cz. Martysz w: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. pod red. B. Dolnickiego, wyd. z 2010 r., s. 194 i nast.). Analizując treść art. 11a ust. 1 u.s.g. także w glosie P. Chmielnickiego do postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2982/03 zauważono, że wychodząc z zasady domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, należy przyjąć, iż skoro posłużył się w jednym przepisie ustawy pojęciem, dla którego sam ustanowił zamknięty katalog desygnatów, to w innych przepisach tej samej ustawy odwołuje się do tych właśnie desygnatów. Sołectwo nie jest zatem w świetle ustawy o samorządzie gminnym, organem gminy, a jedynie jej jednostką pomocniczą, jak wynika z powołanego przepisu art. 5 ust.1u.s.g. Z treści skargi wynika natomiast, że skarżący domaga się uznania bezczynności organu stanowiącego Gminy Z. w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwał zebrań wiejskich sołectwa T. i pozostałych sołectw w sprawie wyborów organów sołectw. W tym miejscu wskazać należy, że w glosowanym postanowieniu NSA z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2982/03 stwierdzono, że uchwały zebrania wiejskiego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tożsamo niedopuszczalność skarg na uchwały zebrań wiejskich oceniono w szeregu postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: postanowienie WSA w Gliwicach z 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 854/16, postanowienie WSA w Olsztynie z 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 367/13, postanowienie WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 828/11, postanowienie WSA w Kielcach z 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 543/07, postanowienie WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 284/05, dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy, iż w świetle ustawy o samorządzie gminnym sołectwo nie jest organem gminy, to tym samym sąd administracyjny nie ma kompetencji do kontrolowania prawidłowości uchwał zebrań wiejskich. Nie może więc też orzekać w przedmiocie bezczynności w tych sprawach. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).