III SAB/Wr 829/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. P. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy minęło już prawie sześć miesięcy. Od ponad dwóch miesięcy organ administracji publicznej nie podjął żadnej czynności procesowej, pomimo że w aktach znajduje się komplet dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Skarżący podkreślił również, że wezwanie do uzupełnienia braków merytorycznych wniosku zostało skierowane do strony dopiero w wyniku skargi na przewlekłość. Zaakcentował, że pomimo uzupełnienia tych braków decyzja w sprawie nie została wydana. Nadmienił, że na mocy wyroku wydanego w sprawie dotyczącej zarzutu przewlekłości postępowania organ administracji publicznej zobowiązany był do zakończenia sprawy. Wyraził pogląd, że Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie w sprawie decyzją wydaną w terminie do dwóch miesięcy od daty złożenia przez stronę wniosku albowiem sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i nie wymaga konieczności przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 8.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej, także o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi organ wskazał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że wymaga ona wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za stan przewlekłości. Zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wspomniany wniosek wpłynął do organu w dniu 16 stycznia 2019 r. Do dnia wyrokowania brak jest informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, co oznacza, że postępowanie to trwa już 10 miesięcy. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że od dnia wpływu wniosku do dnia 25 kwietnia 2019 r., kiedy to organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, zobowiązując jednocześnie do przedłożenia określonych dokumentów (do wglądu – ważnego dokumentu podróży, dołączenia do akt sprawy – kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe oraz właściwego formularza załącznika nr 1 do wniosku) w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku. Okoliczność ta wskazuje na oczywiste ignorowanie przez organ przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe jedynie potwierdza fakt, że organ dopiero w szóstym miesiącu od dnia złożenia wniosku zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Procedura ta stanowi tymczasem obligatoryjny element w postępowaniach tego rodzaju i powinna być podejmowana bez zbędnej zwłoki, także przez wzgląd na okoliczności z powodu których jest uruchamiana. Wskazać również należy, że organ nie podjął decyzji procesowej w sprawie w następstwie nadesłania przez stronę dodatkowej dokumentacji, o którą została wezwana w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. Nie ocenił zupełności wykonania tego wezwania, ani też, nie wydał decyzji na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Dodatkowo należy wskazać, że organ nie dotrzymał terminu zakończenia postępowania w sprawie, które w wezwaniu z dnia zostało wyznaczone na dzień 15 października 2019 r. Do Sądu nie wpłynęła bowiem informacja wskazująca na wydanie decyzji w sprawie. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., uzasadniając w swym całokształcie zarzut bezczynności Wojewody D. w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd uznał, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z uwagi na to że, że wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. (sygn. akt III SAB/Wr 325/19) w sprawie ze skargi strony na przewlekłość Wojewody D. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III wyroku). Z uwagi również na to, że w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 325/19 została stronie przyznana suma pieniężna, Sąd w niniejszej sprawie skargę w tym zakresie oddalił. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.