III SAB/Wr 835/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2200 zł (dwa tysiące dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 1 lipca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A.N. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. (dalej: organ) bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rzeczony wniosek (wraz z uzupełniającą go dokumentacją) wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 25 kwietnia 2018 r. W dniu 21 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez stronę. W dniu 13 czerwca 2019 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie złożone przez stronę. W dniu 7 sierpnia 2019 r. oba ponaglenia zostały przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po złożeniu skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia formularza o odręczny podpis niewychodzący poza pole ramki oraz o prawidłowo wypełniony i podpisany załącznik nr 1 do wniosku. Wnosząc skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Podniósł, że pomimo spełnienia wszystkich wymogów formalnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, sprawa nadal jest w toku, co w sposób istotny komplikuje jego sprawy życiowe. Skarżący nie otrzymał żadnej wiadomości o sprawie, a uzyskanie takiej informacji telefonicznie nie jest możliwe. Organ nie podjął również czynności celem wbicia stempla w paszporcie strony. Zdaniem skarżącego brak jest uzasadnienia dla bierności organu w postępowaniu. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. "niezałatwienie w terminie sprawy z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy"; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Stwierdził organ, że wniosek sformułowany przez skarżącego w pkt 1 petitum skargi jest dalece niejasny i nie może być zrealizowany przez Sąd, zatem skarga powinna zostać odrzucona jako nie spełniająca wymogów formalnych. Wskazał, że stwierdzenie o nieistnieniu braków formalnych wniosku jest gołosłowne, skoro organ wzywał skarżącego o ich uzupełnienie. Podniósł, że kwestia wbicia stempla w paszporcie nie ma nic wspólnego z przebiegiem sprawy i jest kwestią zainteresowanego, a nie organu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Zdaniem organu żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł jest zbyt daleko idące. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Uzasadniając merytoryczne rozpoznanie sprawy – wbrew wnioskowaniu organu administracji publicznej o odrzucenie skargi - wskazać trzeba, że nieprecyzyjne określenie żądania przez skarżącego w zakresie pkt 1 petitum skargi nie stanowi w tej sprawie podstawy do odrzucenia skargi. Sąd miał na względzie, że poszczególne rodzaje rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność są wprost wskazane w ustawie (art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a zatem sformułowanie zawarte w skardze dotyczące żądania: "niezałatwienie w terminie sprawy z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy", przy uwzględnieniu całości treści skargi, daje się odczytać jako żądanie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, po myśli art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością (pkt I wyroku). Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego złożony w dniu 25 kwietnia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (15 lipca 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął po upływie 1 roku i 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku i to dopiero po złożeniu przez stronę skargi do tutejszego Sądu. Wezwanie do strony do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dokumentów organ skierował dopiero w dniu 7 sierpnia 2019 r., Wypada dodać, że organ w ogóle nie informował skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Złożone dwa ponaglenia przekazał do organu nadrzędnego ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu ustawowego 7 dni (ponaglenia zostały złożone w dniach 21 stycznia 2019 r. i 13 czerwca 2019 r., a organ przesłał je do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 7 sierpnia 2019 r.). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku. Do dnia złożenia skargi (tj. przez ponad 15 miesięcy) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Jedyne działania, które podjął organ administracji publicznej i to już po złożeniu skargi, to wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku (poprawne wypełnienie formularza i złożenie załącznika nr 1 do wniosku). Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po 15 miesiącach od jego wpływu. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skoro skarżącego nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek skarżącego Sąd przyznał zatem na jego rzecz sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.200 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jemu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jego wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wyłącznie wpis od skargi w wysokości 100 zł.