III SAB/Wr 84/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. L. O. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie kopii wszystkich stron paszportowych z adnotacjami oraz do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Skarżący stawił się osobiście i uzupełnił braki formalne [...] marca 2017 r. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] grudnia 2017 r. Jednocześnie wezwał cudzoziemca do uzupełnienia kolejnych dokumentów ( odpis aktu małżeństwa oraz kserokopia dowodu osobistego żony). W tym dniu wystąpił również do Komendanta [...] Policji, Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa [...] celem zaopiniowania wniosku cudzoziemca. Informacje zwrotne od tych służb wpłynęły do organy w dniach [...] i [...] września 2017 r. W dniu [...] września 2017 r, do organu wpłynęły dokumenty uzupełnione przez stronę. Ponadto [...] sierpnia i [...] września 2017 r, przeprowadzone zostały czynności sprawdzające w miejscu zamieszkania cudzoziemca, potwierdzające faktyczne przebywanie przez niego z rodziną pod adresem wskazanym jako adres zamieszkania. Strona pismem z [...] stycznia 2018 r. zwróciła się o udzielenie mu informacji o sprawie. W piśmie podkreślono, że postępowanie toczy się już od [...] miesięcy , uzupełnione zostały żądane przez organ dokumenty, zaś decyzji nie wydano w wyznaczonym przez organ terminie do [...] grudnia 2017 r. W tym czasie wnioskodawca nie mógł podjąć pracy i wciąż pozostaje na utrzymaniu żony. W dniu [...] kwietnia 2018 r . z ponagleniem i w dniu [...] lipca 2018 z zażaleniem wystąpił pełnomocnik skarżącego. Zażalenie organ przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. [...] sierpnia 2018 r. , a organ ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. uznał za uzasadnione i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] września 2018 r., stwierdzając równocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] lipca 2018 r, do organu wpłynęła również skarga cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art.6, 7 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego i powinna być załatwiona w terminie maksymalnie miesiąca od dnia złożenia przez stronę wniosku. Podkreślił, że od chwili uzupełnienia przez stronę braków formalnych organ przez prawie rok nie podejmował żadnej czynności w sprawie. Pomimo spełnienia przez cudzoziemca wynikającej z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach tj. Pozostawania 3 lata w związku małżeńskim z obywatelem polskim, rak jest nadal decyzji o udzieleniu pozwolenia na pobyt czasowy – co uniemożliwia skarżącemu ubiegania się o wydanie pozwolenia na pobyt na czas nieograniczony, jak również podróżowanie do kraju pochodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wzwiązku z ubieganiem się przez cudzoziemca o zezwoleniena pobyt czasowy w związku z zawarciem małżeństwa z obywatelem polskim organ jest zobowiązany do podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W ty, pobrania linii papilarnych , jak również zbadania, czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. Czas oczekiwania na opinie Policji, ABW oraz Straży Granicznej odnośnie cudzoziemców zwykle przekracza okres miesiąca i jest on niezależny od organu. Wyjaśnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu W. ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2017 r., przy czym już wraz z wnioskiem strona przedłożyła część wymaganej dokumentacji. Wniosek cudzoziemca nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Organ również nie załatwił sprawy do dnia [...] września 2017 r., a więc w terminie, który w trybie art. 36 k.p.a. organ sam wskazał w piśmie z dnia [...]maja 2017 r. Jakkolwiek [...]lutego 2017. organ podjął pewne czynności w sprawie tj. zwrócił się o uzupełnienie dokumentacji , a [...] sierpnia 2017 r. do Policji, służby granicznej i ABW o udzielenie informacji o ewentualnych przeciwwskazaniach dla pobytu skarżącego na terytorium Polski, związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów, to w okresie pomiędzy [...]marca ( uzupełnienie dokumentacji przez stronę) a [...] sierpnia nie były przez organ podejmowane żądne czynności. Dodatkowe postepowanie wyjaśniające, na którego konieczność przeprowadzenia powołuje się organ ( czynności z udziałem służb, sprawdzenie w miejscu zamieszkania cudzoziemca) nie przekroczyło w całości okresu 2 misięcy. Sprawą skarżącego Wojewoda D. nie zajął się również po jego interwencji w styczniu 2018 r., kiedy to zwrócił się on o informacje sprawie, wskazuj.ąc na uciążliwości związane z jej przewlekłym załatwianiem. Organ zareagował dopiero po wniesieniu zażalenia przez pełnomocnika strony w kwietniu 2018 r. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza bowiem, że organ zajął się sprawą skarżącego dopiero na skutek ponawianych ponagleń, przy czym przez okres wielu miesięcy nie informował go nawet o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz nie podał nowego, przewidywanego terminu wydania decyzji. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, przystępuje do czynności niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że były przez organ podejmowane jakiekolwiek działania, uzasadnione charakterem sprawy, które uzasadniałyby aż tak dużą zwłokę ( na dzień orzekania ponad 34 miesiące) w załatwieniu wniosku, jak również co do tego, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Zauważyć należy, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią jednak okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie ( ponad rok), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania, która szybko reagowała na wezwania organu i uzupełniała żądane dokumenty. Organ natomiast nie tylko nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. Takie działanie organu, wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, nie znajduje racjonalnego usprawiedliwienia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Okoliczności związane z trudnościami w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania skarżącemu przez Sąd sumy pieniężnej na podstawie powyższego przepisu. Rozpoznając wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił natomiast odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że jest ona nie tylko środkiem dyscyplinującym – którą to funkcję pełni również przyznanie od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej, ale także sankcyjnym. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały nałożenia na organ dodatkowej sankcji na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).