III SAB/Wr 84/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi N. R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5.000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej - datowanego na [...] r. - wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu oraz niezasadne pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na jej rzecz kwoty [...] zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów; 7) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Uzasadniała, że [...] r. złożyła - skierowany do Wojewody - wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z [...] r., organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych. W odpowiedzi - pismem nadanym listem poleconym w dniu [...] r. - uzupełniła braki formalne w terminie w całości. Pismo przewodnie sporządził jej pracodawca, z uwagi na lepszą znajomość języka polskiego (pracodawca wysłał na jej prośbę list polecony, którego zawartość stanowiło pismo przewodnie w sprawie wniosku o pobyt czasowy wraz z załącznikami, tj. uzupełnionym wnioskiem o pobyt czasowy, załącznikiem nr 1 podpisanym przez pracodawcę oraz informacją starosty /badaniem rynku/). List polecony został doręczony organowi [...] r. o godz. [...], co potwierdzają załączone do skargi dowody. Z uwagi na brak reakcji organu, jej pełnomocnik – [...] r. - wystosował pismo z wnioskiem o wgląd do akt postępowania. Tego samego dnia, wniósł również ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] r., pełnomocnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania. Zawiadomieniem z [...] r., organ poinformował ją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Z uzasadnienia zawiadomienia wynika, że organ w ogóle nie odnotował wpływu korespondencji od niej, jako strony postępowania, po otrzymaniu przez nią wezwania do uzupełnienia braków formalnych. W odpowiedzi na zawiadomienie z [...] r. - pismem z [...] r. złożyła kolejne ponaglenie, zaskarżając tym razem zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Uznała, że z działaniem organu w jej sprawie nie można się zgodzić gdyż braki formalne zostały uzupełnione przez nią w całości w terminie, na co wskazują załączone do sprawy dokumenty. Jako że twierdzenie to jest oczywiste, to - w jej ocenie - nie wymaga ono szerokiego uzasadnienia. Zwróciła uwagę na - jej zdaniem - niepokojący fakt, a mianowicie na to, że w ostatnim czasie do Wojewody "nie trafia", w niewytłumaczalny sposób, około 20-25% wysyłanej korespondencji, co przyznają sami inspektorzy prowadzący postępowania. Strona poinformowała, że - w wyniku działania organu - przekraczając granicę z U. (w [...] r.), otrzymała od Straży Granicznej zobowiązanie do powrotu oraz orzeczono wobec niej zakaz wjazdu na okres 6 miesięcy, mimo że w ostatnim czasie zamieszkiwała w Polsce i tutaj przeniosła centrum wszystkich swoich interesów życiowych. Sytuacja ta bardzo ją dotknęła i przez to poniosła niepowetowaną szkodę. Z tego też powodu wniosła o możliwie jak najszybsze rozpoznanie jej skargi, której zasadność jest - jej zdaniem - oczywista, aby mogła jak najprędzej powrócić do kraju. Skarżąca dowodziła, że w wyniku działania organu poniosła oczywistą szkodę, polegającą na nieosiągnięciu w tym czasie dochodów, które osiągnęłaby przebywając i pracując na terenie Polski. Wobec powyższego - w ocenie strony - organ rażąco naruszył przepisy postępowania, tj. art. 64 § 2 w zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 79a K.p.a., przez brak stwierdzenia uzupełnienia braków formalnych w terminie, co stoi w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym, a także nie zakończył sprawy w terminie, naruszając tym samym art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. Skarżąca dowodziła, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Według skarżącej, Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez nią wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne należy - w jej opinii - uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie wyjątkowo wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powołania biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Skarżąca uznała, że - mając na uwadze tak znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy - należy uznać za zasadne jej żądanie, jako strony postępowania, przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdziła, że od dnia złożenia wniosku była całkowicie ignorowana przez Wojewodę i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Wyraziła pogląd, że naruszanie norm prawnych, dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ, winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Podkreśliła, że kwota otrzymywana na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma jej zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przyznał jednak, że skarżąca faktycznie uzupełniła braki formalne wniosku [...] r. (w terminie) i że czynność ta została omyłkowo zarejestrowana jako nowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącej (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela U., okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością Wojewody. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że od momentu złożenia przez stronę wniosku z [...] r. (data wpływu do organu), do chwili wniesienia skargi na bezczynność organu (data wpływu do organu: [...] r.), Wojewoda nie załatwił wniosku strony o zezwolenie na pobyt czasowy. Ta takowe nie może być oczywiście uznane bezpodstawne pozostawienie [...] r. (14 miesięcy od momentu złożenia wniosku i 7 miesięcy od daty wezwania strony do uzupełniania braków formalnych wniosku) wniosku strony bez rozpoznania, z przyczyn, które w sprawie nie wystąpiły, a co przyznał sam Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Chodzi mianowicie o sytuację, w której organ podejmuje pierwszą w sprawie czynność formalną po 7 miesiącach i pismem z [...] r. - naruszając wszelkie możliwe terminy - wzywa stronę do uzupełnia braków wniosku, któremu to wezwaniu strona czyni zadość w terminie lecz organ tego nie dostrzega. Wojewoda nie zrealizował przy tym ani razu dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa (opisanymi m.in. w skardze). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.