III SAB/Wr 857/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Y.P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; III. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez Y. P. (dalej: strona, skarżący) z dnia 15 marca 2017 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2013 r., poz. 1650, dalej: uoc), zarzuciła naruszenie: - art. 35 § 1 i art. 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy; - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez nieinformowanie o sposobie załatwiania sprawy; - art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. przez nieinformowanie o przekazaniu ponaglenia; - art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenia ponaglenia w terminie; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a przez lekceważące podejście do strony; - art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia udziału w postępowaniu; - art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. przez brak dostępu do akt sprawy. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia do organu orzeczenia; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a; 5) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Strona uzasadniała, że: 1) 15 marca 2017 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2) 29 sierpnia 2018 r. złożyła ponaglenie; 3) do dnia złożenia skargi w lutym 2019 r. sprawa nie została załatwiona. Zdaniem strony, postępowanie Wojewody narusza przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Według skarżącego, Wojewoda bez żadnych powodów nie podejmuje w sprawie czynności. Mając na uwadze brak działania organu, strona uznała za zasadne żądanie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Motywowała, że - jako strona postępowania - od wielu miesięcy nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał Wojewoda, że pismem z 4 maja 2017 r. wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosków, co strona uczyniła po terminie, tj. 22 maja 2017 r. 31 sierpnia 2018 r. strona złożyła ponaglenie. 19 grudnia 2018 r. strona załączyła kolejny dokument, tj. załącznik nr 1 do wniosku dotyczący nowego podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. Ponaglenie strony zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców 25 marca 2019 r. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, o które strona była wzywana, organ pozostawił wniosek bez rozpoznania 25 marca 2019 r. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie III SAB/Wr 215/19 tutejszy Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych i zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na mocy wyroku NSA z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie II OSK 3375/19 powyższy wyrok został uchylony w zakresie punktu II i IV i w tym zakresie sprawa została przekazana tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że brak jest rozważań WSA w zakresie zasadności pozostawienia podania bez rozpoznania, co uniemożliwia NSA kontrolę instancyjną orzeczenia w tym zakresie. W konsekwencji powyższego, uznano, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całokształt okoliczności sprawy wpływający na stan bezczynności organu i dopiero ocena podstaw do zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ pozwoli Sądowi I instancji rozważyć zastosowanie w sprawie środków dyscyplinująco-represyjnych. NSA stwierdził również, że wyrok I instancji powinien zawierać odrębne rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, w sytuacji, w której Sąd wyjaśnił, że odstępuje od jej wymierzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, z tym, że Sąd rozpoznawał sprawę wyłącznie w zakresie, w jakim uchylony został wyrok Sądu z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie III SAB/Wr 215/19, tj. wyłącznie w zakresie jego pkt III i IV. W tym zakresie wskazać należy, że stosując art. 149 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a. a contrario, sąd może oddalić skargę na bezczynność postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ administracji nie pozostawał w bezczynności (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 51/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 10 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 13/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Taka wykładnia jest niewątpliwie następstwem założenia, że skarga na bezczynność ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji do załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie. W konsekwencji sąd będzie zobowiązany oddalić skargę wówczas, gdy została rozpoznana, załatwiona jeszcze przez wniesieniem skargi, jako, że celem stwierdzenia bezczynności jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1795/17, publ. w CBOSA). Wskazać przy tym należy, że przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę do istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie sprawy może polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Czynność taka, jak wynika z uchwały podjętej przez siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2), podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność. Zgodnie z uzasadnieniem powyższej uchwały, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W literaturze przedmiotu nie ma obecnie w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Zatem w ramach obecnie rozpoznawanej skargi zadaniem Sądu jest ocena, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ administracji zasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego, a w konsekwencji, czy na moment rozpoznawania skargi był czy też nie był bezczynny. Badając pod tym kątem sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że w świetle zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) postępowanie organu administracji polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było nieprawidłowe. Zgodnie z treścią art. 64 § 2 w zw. z art. 54 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie, pismem z dnia 4 maja 2017 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia oryginału wypełnionego przez pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego imieniem i nazwiskiem przez organ uprawniony do reprezentowania spółki zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego albo pisemnego upoważnienia dla p. M. S., która podpisała się pod dołączonym do wniosku załącznikiem nr 1 , do podpisywania tego rodzaju dokumentów udzielonego przez osobę upoważnioną zgodnie z KRS. Organ zaznaczył przy tym, że nieusunięcie powyższych braków w wyznaczonym terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało skierowane do pełnomocnika strony i zostało odebrane w dniu 12 maja 2017 r., a zatem 7 dniowy termin do uzupełnienia wskazanych braków upływał w dniu 19 maja 2017 r. Strona załączyła natomiast brakujący załącznik nr 1 do wniosku (podpisany przez M. S.) oraz pełnomocnictwo udzielone tej osobie przez osoby reprezentujące spółkę (pracodawcę) w dniu 22 maja 2017 r., a zatem z po upływie wyznaczonego terminu. W tej sytuacji, zawiadomieniem z dnia 25 marca 2019 r. organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z powodu nieuzupełnienia braków tego wniosku w ustawowym 7-dniowym terminie. Sąd nie podziela stanowiska organu, że termin, o którym jest mowa w art. 64 § 2 k.p.a., jest terminem ustawowym (zawitym), a jego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, co prowadzi do pozostawienia podania bez rozpoznania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który skład orzekający podziela, że uchybienie terminowi określonemu w art. 64 § 2 k.p.a. nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 2638/18, z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18; z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13). Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Jeśli strona nałożony na nią obowiązek wykonała, nawet jeśli nastąpiło to z opóźnieniem, ale przed wystosowaniem do niej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to brak jest podstaw do stosowania takiej sankcji. Wniosek należy bowiem uznać za złożony co najmniej w dacie uzupełnienia jego braków formalnych. Za zbędne uznać należy działanie organu administracji, który zamiast zastosować najprostsze środki załatwienia sprawy, to jest rozpoznać wniosek, który nie ma braków formalnych, poprzedzałby to załatwienie dodatkowymi czynnościami w postaci wystosowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz konieczności ponowienia przez stronę już uzupełnionego wniosku. W efekcie po dokonaniu tych czynności organ administracji rozpoznawałby identyczny wniosek. Takiego postępowania nie można uznać za realizację przez organy administracji wymogu posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18). Wskazać zatem należy, że skarżący uzupełnił braki formalne wniosku zgodnie z wezwaniem Wojewody z uchybieniem terminu (w dniu 22 maja 2017 r.), lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, co nastąpiło dopiero w dniu 25 marca 2019 r. Zdaniem Sądu organ pozostaje zatem w bezczynności, skoro w stanie faktycznym sprawy winien był przystąpić do rozpoznania wniosku i merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt II sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza nieprawidłowego zdaniem Sądu pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Jednocześnie w ocenie Sądu, kwota, której przyznania domagała się strona w skardze, była zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 2000 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że bezczynność organu trwała co najmniej do momentu wniesienia w sprawie skargi (uwzględniając nieprawidłowe pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania) i uznał, że kwota 2000 zł w takim przypadku również wystarczająco zdyscyplinuje organ. W pkt III wyroku Sąd – zgodnie ze wskazaniem NSA – oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Kwestie związane z wyjaśnieniem przyczyn nieuwzględnienia tego żądania zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Wr 215/19. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.