III SAB/Wr 864/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] października 2018 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. P. (dalej: strona skarżąca) wniosła w dniu [...] lipca 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu [...] października 2018 r. Powołując się na I art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.). Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach; 2) art 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podanie przyczyn zwłoki, a także poprzez nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 3) art.37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia Skarżącej z dnia 11.06.2019 r. w terminie wynikającym z tego przepisu; 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Organ zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej; 5) art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez działanie przez Organ w sposób sprzeczny z zasadą szybkości; W związku z powyższym wniosła o: 1) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności; 3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł (słownie złotych: czterech tysięcy i 00/100); 6) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kadry pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzono zmiany w strukturze i organizacji pracy, które mają zwiększyć efektywność i przyśpieszenie wydawania decyzji. Wojewoda podniósł, że w stanie faktycznym sprawy brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakceptowania, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Akta sprawy dowodzą, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę [...] października 2018 r. (data wpływu do organu). W dniu [...] października 2018 r. skarżąca otrzymała pismo organu z [...] października 2018 r. zawiadamiające, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego przewidywany termin zakończenia ustala się na dzień [...] kwietnia 2019 r. (art. 61 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ponieważ konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przez Wojewodę postępowań w sprawie cudzoziemców. Pismem z dnia [...] lutego ,,2018 r." [...] organ, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Delegatury ABW we W., Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, o przekazanie informacji czy wyjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej strony skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. organ poinformował stronę skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie określa się na dzień [...] kwietnia 2019 r. oraz możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. W dniu [...] marca 2019 r. do organu wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych w KWP we W., poinformowano, że w dniu [...] listopada 2018 r. Sąd Rejonowy w K. II Wydział Karny wydał wyrok II w 1153/18 i uznał T. P. za winną popełnienia zarzucanego jej czynu ( w załączeniu ksero wyroku). W dniu [...] czerwca 2019 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie, które pismem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców – Departament Legalizacji Pobytu w W. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. organ poinformował stronę skarżącą, iż w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustala się na dzień [...] września 2019 r. Ponadto organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia dokumentów poprzez dostarczenie oryginałów, potwierdzających zapłatę kwot zasądzonych w wyroku. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając tym samym terminy i zasady określone w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do rozstrzygnięcia, o którym mowa w pkt. III sentencji wyroku podkreślić należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 - orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa - nawet oczywiste - ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. - i powołane tam stanowisko piśmiennictwa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por.m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt i OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16 - orzeczenia dostępne jw.). Ponadto należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 - orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw). Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Trzeba mieć również na uwadze, że jakkolwiek tylko wyjątkowo, to mimo wszystko w pewnych okolicznych przy ocenie zwłoki w załatwieniu sprawy mogą być na korzyść organu uwzględnione leżące po jego stronie kwestie organizacyjne lub kadrowe (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 3415/17, dostępny jw.). Nawet zatem, jeżeli takie okoliczności nie mogą być uznane za wyłączające winę organu w uchybieniu terminu załatwienia sprawy, to wciąż mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy po stronie organu doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu okoliczności związane ze stwierdzoną bezczynnością nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego. W istocie zwłoka organu wynikała z uwarunkowań organizacyjnych, a w mniejszym stopniu z błędów w stosowaniu prawa. Zapewnienie właściwego poziomu zorganizowania działań organu jest niewątpliwie obowiązkiem piastuna organu i – co oczywiste – nie może rzutować na interes jednostki. Niemniej jednak kwestie te mają znaczenie dla oceny, czy stwierdzona zawiniona zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro stwierdzona po stronie bezczynność organu nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było zasadne przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Podkreślić w tym względzie należy, że zastosowanie tego środka prawnego przez sąd ma charakter fakultatywny, zaś przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Stąd też tutejszy Sąd uwzględnił żądania skargi w takim zakresie, w jakim pozwalały na to sądowi administracyjnemu przepisy prawa oraz okoliczności i charakter sprawy. W konsekwencji, o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej sumę kosztów postępowania składają się kwota 480 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także 100 zł uiszczonego wpisu od skargi. M.K. 20.12.2019 r.