III SAB/Wr 865/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na skargę na Przewodniczącego Rady Osiedla M. postanawia: odrzucić skargę J. G. - radny Rady Osiedla M. (strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia w udzieleniu odpowiedzi na jego pismo z 21 maja 2020 r. W piśmie tym strona wniosła skargę na Przewodniczącego Rady Osiedla M. radnego T. K. za zwołanie XXVIII sesji Rady Osiedla z naruszeniem Statutu osiedla M., podstawowych zasad etyczno- moralnych, z naruszeniem podstawowych zasad kultury, niedochowaniem zasad wynikających z roty ślubowania radnego. Ponadto strona wniosła - o zobowiązanie organu administracji do udzielenia merytorycznej, podpartej podstawami prawnymi, odpowiedzi na jego skargę z dnia 21 maja 2020 roku, w szczególności do zobowiązania organu administracji do wydania jednoznacznej opinii czy na podstawie obowiązujących przepisów tzn. Konstytucji, ustawy o samorządzie, Statutu Osiedla, Przewodniczący Rady Osiedla ma /czy nie ma obowiązku zapoznania z planem obrad radnych na 7 dni przed sesją, - stwierdzenie przez Sąd, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, -wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości 10 000 zł, -zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kwoty 200 zł jakie poniósł w celu dochodzenia moich praw, - podjęcie środków zapobiegających, aby nie dochodziło do podobnych sytuacji w przyszłości. Uzasadniając skargę strona wskazała, że pismem z 25 maja 2020 roku Rada Miasta Wrocławia poinformowała go formalnie, że nie ma podstaw prawnych do tego aby Rada Miasta rozpatrzyła skargę a jego pismo zostało przekazane do rozpatrzenia organowi administracyjnemu Prezydenta Wrocławia tj. Wrocławskiemu Centrum Rozwoju Społecznego celem "podjęcia przewidzianych Statutem osiedla działań" . Skarżący podkreślił, że 25 października 2020 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej wniósł do Wrocławskiemu Centrum Rozwoju Społecznego zapytanie na jakim etapie postępowania jest rozpatrzenie jego pisma z 21 maja 2020 roku i na zapytanie nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W konsekwencji pismem z dnia 1 lutego 2021 roku wniósł zażalenie do Rady Miasta we Wrocławiu w którym zasygnalizował, że sprawa w dalszym ciągu jest niezałatwiona. Skarżący przyznał, że pismem z 3 marca 2021 roku WCRS poinformował go, że wystąpi do Przewodniczącego Rady Osiedla M. radnego T. K. z pismem w sprawie wyjaśnienia sposobu zwoływania sesji oraz udostępniania dokumentacji z sesji. Skarżący stwierdził, że odpowiedź tą potraktował jako działanie pozorujące, zmierzające do przedłużenia postępowania do czasu wygaszenia kadencji Rady Osiedla z powodu skończenia się kadencji i wskazał, że do dnia wniesienia niniejszej skargi nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi na skargę z 21 maja 2020 roku. Prezydent Wrocławia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenia ewentualnie o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że 25 maja 2020 r. skarżącemu odpowiedzi udzielił Przewodniczący Rady Miejskiej Wrocławia, który uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że nie może podjąć w sprawie żadnych działań i tym samym rozpatrzyć wniesionej skargi. Organ wyjaśnił, że Przewodniczący RMW wskazał, że statut osiedla również nie przyznaje radzie gminy kompetencji do rozpatrywania skarg na radnych osiedla, za działania podejmowane w ramach mandatu radnego osiedlowego. Mając zaś na względzie, iż wstępnej analizy uchwał pod kątem ich zgodności z prawem dokonuje Wrocławskie Centrum Rozwoju Społecznego (WCRS), skarga J. G. z dniem 25 maja 2020 r. została przekazana do tejże jednostki celem podjęcia przewidzianych Statutem Osiedla działań. Organ wyjaśnił, że pracownik WCRS dokonał wstępnej analizy uchwał podjętych na sesji XXVIII pod kątem ich zgodności z prawem oraz planem finansowym w przewidzianym terminie od dnia przekazania uchwał, i podkreślił, że w wyniku weryfikacji dokumentów nie stwierdzono niezgodności uchwały organu Osiedla z prawem i tym samym nie było konieczności przekazywania uchwał Radzie Miejskiej wraz ze stosownym wnioskiem celem zastosowania środków przewidzianych Statutem Wrocławia. Organ przyznał, że po dokonaniu tzw. wstępnej analizy dokumentacji sesji nr XXVIII, pracownik WCRS nie poinformował o tym fakcie skarżącego. Organ podkreślił, że na ponowną skargę strony z 1 lutego 2021 r. Dyrektor Wrocławskiego Centrum Rozwoju Społecznego pismem z 3 marca 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi ustosunkowując się do uwag zgłaszanych w piśmie, w tym w przedmiocie terminu obligującego Przewodniczącego Osiedla do informowania radnych o sesji co najmniej 7 dni przed terminem sesji. Organ wyjaśnił, że również 3 marca 2021 r. Dyrektor WCRS wystosował pismo do Przewodniczącego Rady Osiedla M. – T. K. z prośbą o wyjaśnienia w zw. z zarzutami strony dotyczącymi m.in. nieprzepisowego zwoływania sesji. Zaznaczył, że pismo to zostało skierowane również do wiadomości skarżącego, a sprawa jest w toku. W piśmie procesowym z 29 marca 2022 r. skarżący stwierdził stanowczo, że nie otrzymał odpowiedzi od organu administracji na jego skargę z 21 maja 2020 roku skierowaną pierwotnie do Rady Miasta. Dodał, że w sprawie prowadził korespondencję z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. spraw dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że nie wyczerpuje ona żadnego z kryteriów określonych powyżej oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Przedmiotem niniejszej skargi jest bowiem bezczynność Prezydenta Wrocławia dotycząca udzielenia pisemnej odpowiedzi na pismo strony z 21 maja 2020 r. Z pisma skarżącego z 21 maja 2020 r. wynika, że skarżący wnosi skargę na Przewodniczącego Rady Osiedla M. radnego T. K. za niezgodne z prawem zwołanie XXVIII sesji Rady Osiedla. W ocenie Sądu pozwala to zakwalifikować skargę strony (radnego osiedla M.) jako skargę wniesioną na podstawie art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735 dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma okoliczność, ze skarga z art. 227 k.p.a. nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w p. p. s. a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków odbywa się w ramach przepisów umiejscowionych w k.p.a. Dotyczy ono działań organów administracji publicznej i oparte jest na uprawnieniu konstytucyjnym do inicjowania takich postępowań przez każdy zainteresowany podmiot. Nie może być ono jednak utożsamiane z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które decyduje o prawach i obowiązkach stron, jest sformalizowane, dwuinstancyjne i prowadzi do określenia sytuacji prawnej zewnętrznego - wobec organu administracji - adresata normy prawnej w jego indywidualnej sprawie administracyjnej poprzez wydanie aktu władczego. Stąd też sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem są akty zapadające w tym trybie. Postępowanie skargowo - wnioskowe uregulowane w Dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego i w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2759/17, LEX nr 2430300). Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 15/19, LEX nr 2695426). W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, stąd zasadnym było odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.), gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada, a wykonawczym – zarząd, którego działalność wspomaga rada. Podkreślić należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym osiedle będące jedynie jednostką pomocniczą nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Nie ulega także wątpliwości, że konkretne osiedla i jego organy są w pełni podporządkowane organom gminy na zasadach uregulowanych w statucie osiedla. Między organami osiedla i organami gminy zachodzą stosunki wewnętrzne o charakterze ustrojowym. Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. szerzej wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1592/12, z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że osiedle nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z radą osiedla, której również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów podmiotów, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1997 r. III SAB 1/97, niepubl.). Skoro zatem zaskarżona bezczynność postępowania dotyczy sprawy, w której – jak powyżej wskazano – wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, to tym samym wyeliminowana została możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów p.p.s.a. Wobec powyższego skarga na bezczynność w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na skargę na Przewodniczącego Rady Osiedla M., jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie powołanego na wstępie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.