III SAB/Wr 867/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Y. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Y. H. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 17 października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca odwołała się do treści art. 35 § 3 k.p.a. wskazując, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W kontekście tym podniosła, że od momentu złożenia przez nią wniosku minęło ponad dwadzieścia jeden miesięcy. Wskazała, że w następstwie wezwania organu, pełnomocnik strony uzupełnił dokumentację wniosku pismami z dnia – 25 października 2018 r., 29 listopada 2018 r., 22 stycznia 2019 r. i 18 lipca 2019 r., jednakże od tej pory brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 15.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 -3 k.p.a. nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że tego rodzaju kwalifikacja powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanymi indywidualnie i wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Dodał, że ocena rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania odpowiedzialności organu za stan przewlekłości, czy bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 17 października 2017 r. Pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero po niespełna siedmiu miesiącach od złożenia wniosku, zwracając się w dniu 23 maja 2018 r. do odpowiednich organów z zapytaniem czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności tego kraju, a także, wzywając stronę pismem z tego samego dnia do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Dopiero na tym też etapie, tj. po blisko siedmiu miesiącach od złożenia wniosku organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (wyznaczonym na 23 sierpnia 2018 r.), a także, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Właściwie, już tylko opisane okoliczności uzasadniały zasadność skargi w zakresie zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Stan ten jedynie potwierdza dalszy przebieg postępowania. Niewątpliwie, realizacji przez organ zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) w sprawie przeczy również fakt, że dopiero pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów związanych z zadeklarowanym celem pobytu w Polsce, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej. Jakkolwiek strona pierwotne starania o uzyskanie pobytu w Polsce uzasadniała celami edukacyjnymi, to jednak już w piśmie z dnia 25 września 2018 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 27 września 2018 r.) strona poinformowała organ o zmianie celu pobytu na związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. W kolejnych pismach, składanych z własnej inicjatywy strona przedłożyła większość dokumentacji dotyczącej spółki "A" sp. z o.o., w której pełniła funkcję najpierw wiceprezesa, a potem prezesa. W tych okolicznościach nie znajduje uzasadnienia to, dlaczego dopiero w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. organ wezwał stronę do przedłożenia – oryginału całości załącznika nr 1, CIT-8 za 2018 r., jak również, umów potwierdzających aktualny stan zatrudnienia w ww. spółce. Sprawa nadal jest w toku. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.