III SAB/Wr 878/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi: I. G. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wydania zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D.na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: [...]zł ([...]); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I. G. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 lipca 2018 r. Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy celem nauki w szkole policealnej. Następnie, pismem (wpływ do Organ w dniu 11 lutego 2019 r.) Skarżąca zwróciła się o przyspieszenie postępowania. Pismem z 26 lipca 2019 r. Strona wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej jako: k.p.a. terminie, tj. w związku z niewydaniem zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Strona zażądała stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Organu do załatwienia sprawy, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości postępowania w przyszłości. Ponaglenie zostało przekazane Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W. pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. Pismem z 6 sierpnia 2019 r. Organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia, Organ sporządził pismo o wezwaniu Strony do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terenie województwa dolnośląskiego oraz o udzielenie informacji, czy Strona regularnie uczęszcza na zajęcia i wskazanie ilości opuszczonych do tej pory zajęć - w przypadku nieobecności. W dniu 1 sierpnia 2019 r. do Organu wpłynęła skargę Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania Organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że od momentu złożenia wniosku, przez okres ponad dwunastu miesięcy, Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wielomiesięczne ignorowanie Strony przez Organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie znajduje uzasadnienia. Organ nie tylko nie podjął odpowiednich czynności w sprawie, ale także nie poinformował Strony o wszczęciu postępowania jak i o powodach nierozpoznania jej w terminie. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że Strona przed wniesieniem skargi nie spełniła wymogu wcześniejszego wyczerpania przysługujących w toku postępowania środków zaskarżenia – skargę i ponaglanie wniesiono tego samego dnia. Jak wywodził Organ nie miał on możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia, a tym bardziej jego rozpatrzenia. Jednoczesne złożenie powyższych środków mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której dwa organy tego samego państwa prowadziłyby równolegle postępowania w tym samym przedmiocie. To zaś stanowiłoby naruszenie konkurencyjności administracyjnego i sądowego trybu ochrony. Organ wniósł ponadto o oddalenie skargi i odniósł się do jej zarzutów. Argumentował, że wprawdzie postępowanie w sprawie prowadzone jest znacznie dłużej niż przewiduje to art. 35 § 1-3 k.p.a., jednakże należy wziąć pod uwagę masowy wpływ wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP, w skali dotychczas niespotykanej. Powodem opieszałości, oprócz przyrostu liczby wniosków, są również niewystarczające zasoby kadrowe i techniczne. Te zaś obiektywne okoliczności mają wpływ na stopień odpowiedzialności Organu, w szczególności w przypadku oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie legalizacji pobytu wymaga postępowania dowodowego. Nie stanowi jedynie bezrefleksyjnego powielania przez Organ tych samych czynności technicznych. W ocenie Organu, żądanie zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie 15.000 z na rzecz Strony było oczywiście nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona Organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi i wniosku Organu o jej odrzucenie wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego Sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Nie jest istotny okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Istotnym jest natomiast, aby ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodatkowo, obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, czy też dochowania terminu załatwienia sprawy wskazanego w takim postanowieniu. Ponadto, ponaglenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. – wbrew twierdzeniem Organu - nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został zatem w niniejszej sprawie spełniony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Organem, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i należy je realizować w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 25 lipca 2018 r. Organ przez ponad rok nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. W istocie, pierwszą czynnością podjętą przez Organ w sprawie tj. w dniu 6 sierpnia 2019 r., było zwrócenie się do odpowiednich służb z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższe działanie Organu było niewątpliwie konsekwencją wniesienia ponaglenia przez Stronę z 26 lipca 2019 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga też, że Strona w dniu 11 lutego 2019 r. złożyła pismo z wnioskiem o przyspieszenie postępowania w sprawie. Pismo niniejsze pozostało bez jakiejkolwiek reakcji Organu. W ocenie Sądu takie postępowanie Organu uznać należy za niedopuszczalne i godzące m.in. w zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Wprawdzie Skarżąca wprost nie wskazała, że ww. pismo stanowi ponaglenie, jednakże Organ winien był zbadać intencje Strony, która zwróciła się z takim podaniem. W piśmiennictwie wskazuje się, że ponaglenie powinno zawierać elementy wskazane w art. 63 k.p.a. i art. 37 § 2 k.p.a. tj. oznaczenie strony, adres, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, i ich charakteru, podpis i uzasadnienie (vide: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2019). Pomimo tego, że pismo Strony z dnia 11 lutego 2019 r. nie zawierało części elementów charakterystycznych dla ponaglenia tj. w szczególności żądania stwierdzenia przewlekłości, to Organ winien zwrócić się do Strony o wyjaśnienie złożonego żądania. Z całą pewnością jednak, Organ powinien na takie żądanie zareagować, co w niniejszej sprawie w ogóle nie miało miejsca. Sąd stwierdził również, że Organ nie poinformował Strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem Organ był obowiązany zawiadomić Stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przedstawione okoliczności dowodzą, że sprawa Strony była procedowana przez okres ponad dwunastu miesięcy i nadal wniosek strony nie jest rozpoznany, co ocenić trzeba jako rażąco przewlekłe. Przez okres rażąco przekraczający wyznaczony ustawowo czas na załatwienie sprawy, a wynikający z art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony. Podkreślenia wymaga, że sprawa z wniosku Strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. Większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku. Ponadto należy zauważyć, iż usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu ani napływ dużej ilości wniosków. Za rażące naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie Sąd uznaje również konieczność wymuszania przez Stronę jakiejkolwiek reakcji Organu przez składanie ponaglenia. Tym samym orzeczono jak w pkt II wyroku. Wobec niewydania przez Organ rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).