III SAB/Wr 88/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 16 kwietnia 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. P. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu związanym z rozpoznaniem jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skarżąca wskazała na naruszenie art. 12 § 1 i 2, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), jak i art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i na tej podstawie wystąpiła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie; 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od doręczenia organowi orzeczenia; 4. przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł; 5. zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm (łącznie 597 zł). W uzasadnieniu wskazano, że wniosek został złożony bez braków formalnych, a mimo to organ nie tylko nie załatwił sprawy, ale też nie umieścił w dokumencie podróży cudzoziemki odcisku stempla potwierdzającego złożenia wniosku o zezwolenia na pobyt czasowy. 27 października 2020 r. strona wystąpiła z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Według stanu na dzień wniesienia skargi organ nadrzędny nie ustosunkował się jednak do tego wniosku. W dalszej części skargi przedstawiono argumentację prawną, powołując przepisy, które zostały naruszone wskutek bezczynności organu i wskazując na regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącej, w sprawie organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność skutkowała utratą przez skarżącą świadczenia 500+ i utrudniła stronie zmianę pracy, co czyni żądanie przyznania 15.000 zł zasadnym. Strona w żaden sposób nie przyczyniła się przy tym do prowadzenia postępowania przez tak długi czas. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie jest prawdziwe twierdzenie o tym, jakoby wniosek nie był dotknięty brakami. Pismem z 12 stycznia 2021 r. Organ wezwał bowiem stronę do usunięcia tych braków, wobec czego umieszczenie odpowiedniego stempla w dokumencie podróży strony będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu wniosku i dane wskazane w wezwaniu. Dalej podniesiono, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowi skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Organ zwrócił uwagę, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 18.324, w 2019 r. 24.956, zaś od początku 2020 r. 20.513 wniosków o legalizację pobytu. Odnośnie do zarzutu kwalifikowanej (rażącej) bezczynności organ wskazał, że stany bezczynności lub rażącego naruszenia prawa tylko wtedy wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Dodał, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zwrócił uwagę, że kwalifikowana postać przewlekłości lub bezczynności wymaga wykazania, że za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. W tym kontekście podniósł, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika stanowią przeszkodę w takiej organizacji pracy, która zapewniałaby rozpoznawanie spraw z zachowaniem terminów ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w tym właśnie trybie. Przechodząc do istoty skargi wymaga wskazania, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek strony dotyczący zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 16 kwietnia 2018 r. Wojewoda Dolnośląski nie tylko nie rozpoznał natomiast wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale do czasu złożenia ponaglenia również nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował o przyczynach zwłoki i przed złożeniem skargi oraz ponaglenia nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ przedsięwziął bowiem dopiero 12 stycznia 2021 r., wystosowując do strony wezwanie dotyczące złożenia wypełnionego i prawidłowo podpisanego przez pracodawcę lub osobę przez niego upoważnioną załącznika nr 1 do wniosku. W tym samym dniu Wojewoda Dolnośląski wystąpił też do Komendy Wojewódzkiej Policji, Delegatury ABW i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o informacje związane z ewentualnym wpływem pobytu strony na terytorium RP na bezpieczeństwo, obronność i porządek publiczny w kraju i przekazał akta organowi wyższego stopnia. Najprawdopodobniej zatem właśnie z uwagi na ponaglenie (pismo z 27 października 2020 r.) organ przystąpił do czynności w sprawie, przy czym opisane wcześniej, pierwsze działania procesowe nastąpiły dopiero po 2 latach i blisko 9 miesiącach od zainicjowania postępowania. Co przy tym znamienne, wezwanie do uzupełnienia braków (odnoszące się do załącznika nr 1) jest czynnością prostą, typową w tego rodzaju postępowaniach i niewymagającą dokładniejszego zapoznania się z problematyką sprawy. Nie inaczej należy ocenić wniosek skierowany do właściwych służb mundurowych. Procedura uruchamiana na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie wymaga bowiem szczególnie dokładnej analizy akt. Jest to standardowy element postępowania w sprawach tego rodzaju, który może być przeprowadzony bez czynienia szczególnych przygotowań. Czynności z 12 stycznia 2021 r. powinny być zatem wdrożone bez zbędnej zwłoki i nie sposób znaleźć w rozpoznawanej sprawie jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałoby za ich odwlekaniem przez blisko 33 miesiące. W sposób oczywisty i jednoznaczny w sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. wskutek istotnego przekroczenia przewidzianych tam terminów załatwienia sprawy administracyjnej, jak i art. 36 § 1 k.p.a., skoro organ zaniechał powiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył terminu zakończenia postępowania. Nie można też nie zauważyć, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., albowiem ponaglenie strony (data wpływu do organu 30 listopada 2020 r., co wynika z odręcznego dopisku na egzemplarzu ponaglenia w aktach administracyjnych) zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero pismem z 12 stycznia 2021 r., a zatem (o ile wspomniany dopisek wskazuje faktyczną datę wpływu) po upływie blisko 1,5 miesiąca od otrzymania tego pisma przez Wojewodę. Zgodnie natomiast z powołanym art. 37 § 4 k.p.a. (zdanie pierwsze) organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przedstawione okoliczności niewątpliwie świadczą zatem o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Oceny tej nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U.2020.568). Stan bezczynności w sprawie wystąpił bowiem jeszcze niewątpliwie na długo przed końcem marca 2020 r., skoro wniosek oczekiwał na czynności organu od 16 kwietnia 2018 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Od tego czasu minęło natomiast blisko osiem miesięcy do dnia podjęcia czynności przez organ pierwszych czynności w sprawie. Jak już zresztą wskazano, można przypuszczać, że dopiero pod wpływem ponaglenia organ wykazał inicjatywę procesową w sprawie. Skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie należało uznać zatem za niewątpliwie zasadną, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.., Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie III wyroku. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził ponadto (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, wielomiesięczna, całkowita bierność organu w zakresie jego procesowych obowiązków uzasadnia przyjęcie bezczynności o stopniu kwalifikowanym. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że choć pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to jednak orzecznictwo sądowe przypisuje je do stanu oczywistego naruszenia norm prawnych. Wielomiesięczna bierność organu w sprawie, stanowiąca oczywiste zaprzeczenie przepisom art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej kwalifikacji. Sąd ma oczywiście na uwadze, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Należy wszakże zwrócić uwagę, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podnosi niezmiennie od kilku lat. Akceptowanie tego stanu rzeczy nie daje się natomiast pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł), wynagrodzenia jej pełnomocnika (480 zł) w stawce ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800) oraz opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł).