III SAB/Wr 881/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Barbara Ciołek, Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., O. K. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że od momentu złożenia przez nią wniosku minęło ponad jedenaście miesięcy. W sprawie doszło zatem do rażącego przekroczenia terminów z art. 35 k.p.a. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżąca nadmieniła, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W kontekście tym skarżąca podniosła, że w sprawie, organ administracji publicznej nie podejmował w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy. W szczególności, aż do czasu wniesienia ponaglenia organ nie podjął żadnych działań w sprawie, w tym także, nie zrealizował obligatoryjnej procedury w sprawach tego rodzaju jak wystąpienie do odpowiednich organów (Straży Granicznej, Policji, ABW) o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 10.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Jakkolwiek organ ten przyznał, że postępowanie w sprawie prowadzone jest znacznie dłużej niż przewiduje to art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. to jednocześnie zaznaczył, że w sprawie należy wziąć pod uwagę obiektywne i niezależne od organu okoliczności, niespotykanego nigdy dotąd, masowego napływu wniosków o zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, która w stosunkowo krótkim okresie stała się krajem docelowym dla licznej imigracji zarobkowej. W kontekście tym wskazał, że od lat, w całym kraju odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców w związku ze stałym, wielokrotnym przyrostem liczby wniosków w tym przedmiocie oraz niewystarczającymi zasobami kadrowymi i technicznymi do terminowego załatwiania tychże spraw. Na tle tej argumentacji organ administracji publicznej wyraził pogląd, że wskazane okoliczności należy wziąć pod uwagę przy kwalifikacji rażącego naruszenia prawa w zakresie uchybienia terminowego załatwienia spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu [...] sierpnia 2018 r. Przez ponad pięć miesięcy od daty złożenia wniosku organ nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do zakończenia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji. Przy czym, w tym czasie, nie poinformowano także strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 p.p.s.a. Wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a także, wezwanie do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu nastąpiło dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Przy czym, miało to miejsce już po wniesieniu przez stronę ponaglenia (w dniu [...] stycznia 2019 r.). Dążeniu przez organ do koncentracji materiału dowodowego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) przeczy także fakt, że kolejne czynności procesowe w sprawie zostały podjęte w odstępie półrocznym, albowiem dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wezwano stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku, a także, zainicjowano procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r.). Dopiero też na tym etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy wyjaśnić, że przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy użyty w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "Sąd [...] może". Jednocześnie, ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również, w pewnym stopniu, na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne zachowanie organu. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru ewentualnych szkód jakie poniosła strona. Przyznaną skarżącej kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, długości postępowania, a także, samego sposobu działania organu. Przyznana kwota uwzględnia również ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.