III SAB/Wr 883/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Barbara Ciołek, Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., O. S. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. W rozwinięciu zarzutów skargi strona podniosła, że w dniu [...] marca 2018 r. złożyła kompletny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Dopiero po siedmiu miesiącach, a przy tym, już po wniesieniu ponaglenia, strona została wezwana do przedłożenia decyzji pobytowej jej męża, a także, poinformowano ją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, który został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2019 r. Jak podniesiono w skardze, był to jedyny jak dotąd kontakt ze strony organu albowiem do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żadnej innej korespondencji. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona podniosła, gdyby Wojewoda D. rozpoznał wniosek w ustawowym terminie, to co najmniej od roku skarżąca miałaby możliwość podjęcia pracy bez zezwolenia, a zatem z wysokim prawdopodobieństwem można twierdzić, że uzyskałaby przynajmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przy tak długim czasie oczekiwania na rozpoznanie wniosku, objęta wnioskiem kwota 5.000 zł nie jest, zdaniem strony, wygórowana albowiem stanowi rekompensatę za ogół negatywnych skutków związanych z opieszałym prowadzeniem postępowania (brak możliwości podjęcia zatrudnienia, ograniczenie swobody podróżowania poza granice RP, związany z tymi okolicznościami stres i frustracja). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Jakkolwiek organ przyznał, że postępowanie w sprawie prowadzone jest znacznie dłużej niż to przewiduje art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. to jednocześnie zwrócił uwagę, że nie można nie uwzględniać przyczyn takiego stanu rzeczy, tj. niespotykanego nigdy dotąd masowego występowania przez cudzoziemców z wnioskami o legalizację ich pobytu w Polsce. W tym kontekście organ wskazał, że Polska w krótkim czasie stała się krajem docelowym dla licznej imigracji zarobkowej, co skutkuje stałym i wielokrotnym przyrostem wniosków o legalizację pobytu na terytorium RP, przy niewystarczających zasobach kadrowych i technicznych do załatwiania spraw tego rodzaju. W ocenie organu, te obiektywne okoliczności powinny być brane pod uwagę przy kwalifikowaniu bezczynności jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a całościowa analiza terminowości podejmowanych w sprawie czynności procesowych prowadzi do wniosku, że w sprawie wystąpiły nieuzasadnione okresy przerw, co w sumie znajduje wyraz w długości prowadzonego postępowania, które wciąż jest w toku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu [...] marca 2018 r. Przez okres siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe, a strona nawet nie została poinformowana o przyczynie nierozpoznania złożonego przez nią wniosku w terminach wynikających z przepisów k.p.a. Pierwszą aktywność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu [...] października 2018 r. Wtedy to bowiem dopiero zainicjował standardową w sprawach tego rodzaju procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r.), jak również, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku (przedłożenia decyzji pobytowej małżonka strony niezwłocznie po jej uzyskaniu). Na tym też dopiero etapie organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a. Wymaga zwrócenia uwagi, że wykonując wezwanie organu z dnia [...] października 2018 r. strona przedłożyła decyzję pobytową męża już w dniu [...] grudnia 2018 r., a zatem uczyniła to bez zbędnej zwłoki, o czym przekonuje data wydania tej decyzji ([...] listopada 2018 r.). W świetle okoliczności wynikających z akt administracyjnych niezrozumiałe jest postępowanie organu, który w skierowanym do strony wezwaniu z dnia [...] października 2018 r. najpierw informuje ją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień [...] stycznia 2019 r., przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że dotrzymanie tego terminu uzależnione jest od terminu zakończenia postępowania w sprawie małżonka strony, po czym, jak strona przedłożyła decyzję wydaną wobec jej męża organ wzywa stronę do przedłożenia dodatkowej jeszcze dokumentacji, przy czym, nie czyni tego niezwłocznie, a dopiero [...] sierpnia 2019 r. Niezależnie od faktu, że sama treść wezwania z dnia [...] sierpnia 2019 r. dowodzi braku starannej analizy zupełności wniosku na wcześniejszym etapie postępowania, to jednocześnie, samo skierowanie tego wezwania po dziewięciu miesiącach od poprzedniego wezwania stanowi o rażącym lekceważeniu przez organ swoich obowiązków procesowych. Przedstawiona charakterystyka sposobu prowadzenia sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w toku kontrolowanego postępowania doszło do rażącego naruszenia norm z art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W rezultacie, naruszając te przepisy organ naruszył również normę z art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), dokonując oceny charakteru bezczynności nie można pomijać specyfiki sprawy, jak i trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15, CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15, CBOSA). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu administracji publicznej podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości podanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy wyjaśnić, że przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy użyty w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "Sąd [...] może". Jednocześnie, ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również, w pewnym stopniu, na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne zachowanie organu. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru ewentualnych szkód jakie poniosła strona. Przyznaną skarżącej kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, długości postępowania, a także, samego sposobu działania organu. Przyznana kwota uwzględnia również ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.