III SAB/Wr 916/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wyrobienia karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wykonania czynności;; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej S. P. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. P. (dalej: strona skarżąca, strona) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: organ administracji) postępowania w przedmiocie wyrobienia karty pobytu. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2017 r. strona skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] marca 2019 r. strona decyzją Wojewody D. uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] marca 2022 r. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ w związku z uzyskaniem przez stronę pozwolenia na pobyt czasowy przesłał jej ww. decyzję Wojewody D. oraz wniósł o: - przedstawienie dowodu opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł, wskazując, że opłaty należy dokonać gotówką w kasie Urzędu lub na wskazane konto bankowe. Wskazano, że w przypadku niedostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu nie zostanie ona wygenerowana; - dokonanie obowiązku meldunkowego na podstawie otrzymanego zezwolenia we właściwym biurze meldunkowym i dostarczenie potwierdzenia zameldowania do Urzędu (zameldowanie musi być ważne przez co najmniej 2 miesiące). W przypadku niedostarczenia ww. dokumentu w terminie 14 dni od dnia odebrania pisma, karta pobytu zostanie wygenerowana bez adresu; - w przypadku chęci otrzymania karty z nadrukowanym numerem PESEL, dostarczenie oryginału powiadomienia o nadaniu numeru PESEL; - osobiste odebranie karty pobytu, po upływie około 4 tygodni od dnia uzupełnienia ww. dokumentów, bez uprzedniego zawiadomienia ze strony urzędu. W aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma przez pełnomocnika skarżącej. W dniu [...] kwietnia 2019 r. strona skarżąca uiściła opłatę za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł na wskazany w ww. piśmie rachunek bankowy Urzędu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) pełnomocnik strony wniósł o wydanie karty pobytu bez adresu, załączając potwierdzenie dokonania przelewu opłaty za kartę pobytu. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dnia [...] lipca 2019 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. W dniu [...] lipca 2019 r. karta pobytu dla strony została zlecona do personalizacji i dokument oczekuje na odbiór. Strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zarzucono naruszenie art. 6, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu i wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkujące niewydaniem karty pobytu po decyzji, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie (wyrobienie) karty pobytu okazała się uzasadniona. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że [...] r. - Wojewoda wydał decyzję o udzieleniu stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do [...] marca 2022 roku. Pismem z [...] marca 2019 r., poinformował stronę skarżącą o konieczności uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu (zastrzegł, że niedostarczenie potwierdzenia dokonania opłaty spowoduje niewygenerowanie karty pobytu i że osobiste odebranie karty pobytu nastąpi po upływie około 4 tygodni od dnia uzupełnienia ww. dokumentu bez uprzedniego wezwania organu). W dniu [...] kwietnia 2019 r. strona skarżąca uiściła wymaganą opłatę za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł na wskazany w ww. piśmie rachunek bankowy Urzędu. Pismem z [...] maja 2019 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) pełnomocnik strony wniósł o wydanie karty pobytu bez adresu, załączając potwierdzenie dokonania przelewu opłaty za kartę pobytu. W dniu [...] lipca 2019 r. karta pobytu dla strony została zlecona do personalizacji i dokument oczekuje na odbiór. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - po wydaniu decyzji o udzieleniu stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP - zwleka tak długo, jak w tej sprawie, z wygenerowaniem dla niej karty pobytu – wymagana przepisami prawa opłata została uiszczona na konto organu w dniu [...] kwietnia 2019 r. a karta wygenerowana [...] lipca 2019 r. Powyższe stanowi, że Wojewoda działał w sprawie przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku, jednakże przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że przewlekłość nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił wniosek strony skarżącej dotyczący przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że przekroczenie terminu dokonania ww. czynności nie było znaczne. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Z uwagi na załatwienie sprawy przez wygenerowanie karty pobytu dla strony skarżącej, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania tej czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).