III SAB/Wr 92/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. A. obywatelka [...] (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka) pismem z [...] lipca 2018 r. złożyła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] marca 2018 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jej sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji w terminie 14 dni; 4) przyznanie od organu na jego rzecz 5.000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżąca [...] marca 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. Delegaturze w J. W skardze wskazała, że pismem z [...] maja 2018 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie prawy w terminie i bezczynność organu. Dnia [...] lipca 2018 r. skierowała skargę w trybie 227 k.p.a. na nieprzekazanie ponaglenia do organu II instancji przez Wojewodę D. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda D. pismem z [...] sierpnia 2018 r. wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.106 ust. 1 a i ust. 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm., dalej ustawa, ustawa o cudzoziemcach) do uzupełnienia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku. Dodatkowo Wojewoda D. w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika odniósł się do jej skargi złożonej w trybie art 227 k.p.a. W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania cudzoziemka stwierdziła, że działanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżąca zaakcentowała że na moment wniesienia skargi upłynęło ponad cztery miesiące od dnia złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy. Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że za niezasadnie, należało uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sprawa nie jest skomplikowana, nie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego. Dodała, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niezachowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazała, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania, ani "rażącego charakteru tej przewlekłości". W ocenie strony w rozpoznaniu tej sprawy organ dopuścił się rażącego przekroczenia terminów, przez wielomiesięczne ignorowanie strony. Skarżąca podkreśliła, że biorąc pod uwagę takie działanie Wojewody za uzasadnione należy uznać jej żądanie przyznania jej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości i przywołał stan faktyczny sprawy. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Wojewoda podkreślił, że w tej sprawie brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków , który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bez czynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje; Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, że samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd dokonując jego interpretacji, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie wskazanej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] marca 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza akt potwierdza, że po jego otrzymaniu, organ nie podjął czynności mających na celu załatwienie wniosku skarżącej (nadanie sprawie biegu), podobnie organ pozostał bierny pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu [...] maja 2018 r. Dopiero wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi w trybie art. 227 k.p.a. spowodowało reakcję organu, który pismem z [...] sierpnia 2018 r. wezwał skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Dodatkowo Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajduje się pisemne ustosunkowanie się organu do wniesionej przez cudzoziemkę skargi w trybie 227 k.p.a. z [...] sierpnia 2017 r.. Natomiast brak jest dowodu, że do dnia rozpoznania tej sprawy przez Sąd, które nastąpiło [...] listopada 2018 r., Wojewoda D. podjął jakiekolwiek działania w celu rozpoznania wniosku skarżącej, pomimo że był informowany o terminie wyznaczonej w tej sprawie rozprawy. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu, gdyż do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Sąd wskazuje, że argumenty podnoszone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę odnoszące się do trudności kadrowych nie mają żadnego znaczenie przy ocenie sposobu prowadzenia postępowania przez ten organ. Wojewodę bowiem obowiązują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to one określają zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd zauważa, że wysłanie do skarżącej pisma z [...] sierpnia 2018 r. dotyczącego uzupełnienia braków formalnych wniosku i odpowiedź organu na skargę nie stanowi o braku rażącej przewlekłości toczącego się postępowania. Pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżąca [...] marca 2018 r., a pismem organu z [...] sierpnia 2018 r. minęło prawie pięć miesięcy, dodatkowo należy wskazać, że działania organu podjęte [...] sierpnia 2018 r. dotyczy jedynie wstępnego badania złożonego wniosku, a nie jest działaniem wprost zmierzającym do jego rozpoznania. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności (sprawdzenie jej wniosku pod względem formalnym/także pod kątem jego kompletności) a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Konsekwentnie Sąd zobowiązał również Wojewodę, zgodnie z art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia tej spawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemka, mająca ograniczoną swobodę poruszania się, musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Sąd wskazuje jednak, że argumenty podnoszone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę odnoszące się do trudności kadrowych nie mają żadnego znaczenie przy ocenie sposobu prowadzenia postępowania przez ten organ. Wojewodę bowiem obowiązują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to one określają zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 Sąd orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.